2010年以來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革背景下，為緩解城軌快速發(fā)展帶來(lái)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金壓力、提升其“自我造血”能力，繼北京、上海、廣州、深圳等之后，杭州、南京、無(wú)錫、青島等積極推動(dòng)城軌TOD項(xiàng)目實(shí)施，圍繞城軌場(chǎng)站進(jìn)行高強(qiáng)度、高混合度開發(fā)，掀起了城軌TOD熱潮。

近年來(lái)城軌TOD開發(fā)規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢(shì)，業(yè)態(tài)以住宅、商業(yè)地產(chǎn)為主。根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，開展城軌TOD的城市已從2010年的5座發(fā)展到2020年的29座，城軌TOD土地儲(chǔ)備總規(guī)模從2019年的1162萬(wàn)平方米增加到2020年的近5000萬(wàn)平方米，城軌TOD綜合開發(fā)收益從2019年的14.3億元增長(zhǎng)到2020年的170億元。

一、城軌TOD發(fā)展存在的主要難點(diǎn)

（一）與城市發(fā)展規(guī)劃銜接不足

城軌TOD發(fā)展理念目前在各個(gè)層面得到廣泛認(rèn)同，但是城軌TOD與城市發(fā)展融合度不高。一是前期策劃工作未開展或不夠深入，城軌TOD項(xiàng)目功能定位、業(yè)態(tài)組合等與城市重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)空間布局等融合度不高。二是城軌TOD綜合開發(fā)規(guī)劃未納入城市及城軌規(guī)劃體系，與周邊商業(yè)、住宅等建筑物銜接不便。三是部分城軌TOD項(xiàng)目被迫選址于城市偏僻或邊角地塊，市政配套設(shè)施不完善，短時(shí)間內(nèi)難以有效吸引人口、就業(yè)崗位集聚。

（二）土地規(guī)劃管理支撐不夠

城軌與周邊土地規(guī)劃管理部門不同，城軌TOD綜合開發(fā)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)難度較大。一是大多數(shù)城軌TOD項(xiàng)目涉及到沿線用地規(guī)劃調(diào)整，但城市控制規(guī)劃調(diào)整審批周期長(zhǎng)。二是城軌與綜合開發(fā)用地出讓方式存在差異，城軌建設(shè)與綜合開發(fā)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)難以同步。

（三）收益難以反哺城軌建設(shè)運(yùn)營(yíng)

大多數(shù)城軌TOD項(xiàng)目難以為城軌建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供資金支持。一是城軌TOD項(xiàng)目建設(shè)投資大，由于城市住宅銷售價(jià)格不高、項(xiàng)目選址較為偏僻、項(xiàng)目業(yè)態(tài)配置不盡合理等導(dǎo)致項(xiàng)目物業(yè)租售收益較低，項(xiàng)目自身都沒(méi)能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。二是部分軌道集團(tuán)將城軌TOD視為房地產(chǎn)開發(fā)模式、獲得銷售利潤(rùn)的短期投資行為，長(zhǎng)期持有型物業(yè)占比低且經(jīng)營(yíng)收益不足以覆蓋資產(chǎn)折舊，缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念及手段。

（四）市場(chǎng)化融資模式仍待創(chuàng)新

社會(huì)資本通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、契約合作等方式參與城軌TOD項(xiàng)目，但城軌TOD項(xiàng)目融資市場(chǎng)化程度仍不夠。一是綜合開發(fā)項(xiàng)目滯后于城軌建設(shè)，社會(huì)資本參與城軌TOD項(xiàng)目階段較遲，在綜合開發(fā)地塊出讓之前，軌道集團(tuán)需要先行墊付因?qū)嵤㏕OD增加的前期成本費(fèi)用。二是城軌TOD項(xiàng)目投資規(guī)模大，目前沒(méi)有盤活城軌TOD項(xiàng)目存量資產(chǎn)的有效模式。

二、進(jìn)一步推動(dòng)城軌TOD發(fā)展的相關(guān)建議

（一）將城軌綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃納入城市控制規(guī)劃體系

在城軌建設(shè)規(guī)劃審批階段，深化綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城軌建設(shè)與周邊土地利用，按程序落實(shí)到城市控制規(guī)劃調(diào)整中。

（二）完善城軌建設(shè)與周邊用地綜合開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制

出臺(tái)城軌TOD項(xiàng)目國(guó)家級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善城軌TOD項(xiàng)目國(guó)土、規(guī)劃、市政、消防等行政管理部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制。加強(qiáng)城軌周邊高發(fā)展?jié)摿τ玫貎?chǔ)備。

（三）提高城軌TOD項(xiàng)目市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平

以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化城軌TOD項(xiàng)目選址，提高城軌對(duì)通勤出行人口的覆蓋，充分考慮城市住宅銷售價(jià)格水平、周邊土地規(guī)劃及利用情況等，加強(qiáng)項(xiàng)目前期成本核算，差異化確定項(xiàng)目功能定位及業(yè)態(tài)配置，深入挖掘可經(jīng)營(yíng)資源，豐富市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)手段。

（四）提高城軌TOD項(xiàng)目社會(huì)資本參與度

鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城軌TOD項(xiàng)目前期策劃工作，承擔(dān)城軌TOD項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)前期成本費(fèi)用及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)“TOD+PPP”“TOD+REITs”等模式，盤活優(yōu)質(zhì)城軌TOD項(xiàng)目存量資產(chǎn)。

作者：中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司  

          劉佩、楊永平