一、研究背景

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要內(nèi)容。力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、經(jīng)過深思熟慮作出的重大決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和人類命運共同體構(gòu)建。習近平總書記在2021年3月中央財經(jīng)委員會第九次會議上強調(diào)：“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”。碳達峰、碳中和是我國生態(tài)文明建設進程中的又一次歷史性變革，習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，內(nèi)在要求我們立足我國能源資源稟賦，積極穩(wěn)妥地向“雙碳”目標邁進 ^[1]。將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設總體布局，進一步豐富了生態(tài)文明建設的內(nèi)涵要求、增強了生態(tài)文明建設系統(tǒng)性，彰顯了碳達峰、碳中和工作的戰(zhàn)略地位和重大意義，不僅有助于加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，更能推動我國可持續(xù)發(fā)展邁向全新階段，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

碳達峰、碳中和工作和生態(tài)文明建設在目標、路徑、策略等方面既有較大的相關(guān)性和協(xié)同性，也存在一定的差異和沖突，需要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力，堅持系統(tǒng)觀念，將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，需要將碳達峰、碳中和作為重要導向融入相關(guān)領(lǐng)域，有效處理好碳達峰、碳中和與經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、生態(tài)保護、資源安全的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮協(xié)同增效作用，為推動生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步和美麗中國建設提供新的實踐路徑。

二、現(xiàn)有的協(xié)同基礎(chǔ)

碳達峰碳中和工作與生態(tài)文明建設是相輔相成的，在工作目標、減污降碳、循環(huán)經(jīng)濟、清潔能源、碳匯、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、綠色生活、應對氣候變化的中國實踐等方面更是具備了協(xié)同基礎(chǔ)，以碳達峰、碳中和戰(zhàn)略實施為抓手，統(tǒng)籌推進各項生態(tài)文明建設任務是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必由之路。

一是建設目標協(xié)同性。生態(tài)文明建設要求實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。碳達峰、碳中和注重 “降碳、減污、擴綠、增長”協(xié)同推進，實現(xiàn)物質(zhì)層面的經(jīng)濟利益與資源環(huán)境利益的協(xié)同發(fā)展^[2]。兩者目標本質(zhì)上高度一致，協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，最終實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟的有機統(tǒng)一。

二是減污降碳協(xié)同性。污染治理是生態(tài)文明建設的重點領(lǐng)域之一^[3]，而環(huán)境污染物和碳排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，以及控制措施同效性特點?？茖W把握污染防治和氣候治理的整體性，將減污與降碳融為一體，將形成更大合力，有利于推動總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，實現(xiàn)減污與降碳、改善環(huán)境與應對氣候變化協(xié)同增效，實現(xiàn)環(huán)境、氣候、經(jīng)濟效益多贏。

三是推動循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同性。節(jié)約集約利用資源，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，是生態(tài)文明建設的基礎(chǔ)性、全局性和全程性工作，同時也是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的有力抓手和重要保障措施。抓住資源利用這個源頭，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面提高資源利用效率，可有效發(fā)揮減少資源消耗和降碳的協(xié)同作用，同步助力生態(tài)文明建設和“雙碳”目標實現(xiàn)。

四是清潔能源發(fā)展協(xié)同性。發(fā)展清潔能源、改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全是推進生態(tài)文明建設的重要任務。能源活動是碳排放的主要來源，推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是“雙碳”目標的核心任務^[4]。為此，從本質(zhì)上講，發(fā)展清潔能源實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型既是生態(tài)文明建設的必然要求，也是實現(xiàn)“雙碳”目標的內(nèi)在約束。

五是碳匯能力提升協(xié)同性。自然生態(tài)系統(tǒng)是碳匯的重要來源，生態(tài)文明建設提出的國土空間規(guī)劃優(yōu)化、實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復等要求，對鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力具有重大作用，是經(jīng)濟安全有效的固碳增匯手段，將為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標提供重要補充，并對生物多樣性保護、土壤改善、空氣質(zhì)量凈化等產(chǎn)生多重協(xié)同效益。

六是產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展協(xié)同性。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色，既是推進生態(tài)文明建設、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要支撐和推動力。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的強大推動力和倒逼力量，能夠加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成綠色經(jīng)濟增長新引擎。

七是綠色生活推進協(xié)同性。推行綠色低碳生活方式，是建設生態(tài)文明、助力實現(xiàn)“雙碳”目標的現(xiàn)實需要，無論是生態(tài)文明建設還是“雙碳”目標的推進實施，都需要全社會參與到碳減排行動中，共同為保護生態(tài)文明的環(huán)境作貢獻，同時倒逼企業(yè)生產(chǎn)方式綠色化，從源頭保護生態(tài)環(huán)境，減少污染排放 ^[5]。

八是應對氣候變化行動協(xié)同性。應對氣候變化問題是全人類的共同挑戰(zhàn)和共同責任，已經(jīng)成為我國推進生態(tài)文明建設的重要抓手。在此背景下，我國提出碳達峰、碳中和，并將“雙碳”納入生態(tài)文明建設整體布局，既彰顯了我國積極應對氣候變化、推動構(gòu)建人類命運共同體的大國擔當與責任，也體現(xiàn)了我國對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和中華民族永續(xù)發(fā)展的目標與追求^[6]。

三、面臨的納入阻礙

（一）發(fā)展時序存在節(jié)奏不協(xié)調(diào)問題

我國“雙碳”目標的實現(xiàn)過程具有階段性的明確目標，《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》的出臺對“3060”目標的實現(xiàn)進行了三個階段的劃分，對每個階段都做出了具體的能源利用效率的要求，讓“雙碳”目標在不同階段具有考核標準，成果有所體現(xiàn)。針對具體目標，我國對“雙碳”目標的實現(xiàn)在宏觀層面的各個領(lǐng)域做了全面統(tǒng)領(lǐng)，從經(jīng)濟社會層面、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、交通運輸體系、城鄉(xiāng)建設等方面提出了具體實施路徑和具體部署。另外，針對碳達峰目標，推進差別化、包容式的協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)調(diào)減排，分區(qū)域、分部門、分行業(yè)設定差異化達峰目標，保證全國總體目標的實現(xiàn)。

而與之相對應的是，生態(tài)文明建設是一項系統(tǒng)工程，是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就?！笆奈濉北徽J為是中國深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵五年，也是實現(xiàn)中國2030年前碳達峰關(guān)鍵期和窗口期。目前中國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，意味著我國生態(tài)文明建設開啟了從1.0版向2.0版升級的過程。

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是生態(tài)文明建設的必然要求，是現(xiàn)階段推進生態(tài)文明建設的重要抓手，但如何在以節(jié)能降碳為重點的同時推動生態(tài)文明建設領(lǐng)域其他任務的順利推進，未來仍需進一步探尋新的發(fā)展方向。

（二）任務融合面臨與現(xiàn)實脫鉤問題

習近平總書記指出：“既要增強全國一盤棋意識，加強政策措施的銜接協(xié)調(diào)，確保形成合力；又要充分考慮區(qū)域資源分布和產(chǎn)業(yè)分工的客觀現(xiàn)實，研究確定各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和雙碳行動方案，不搞齊步走、一刀切”。 中國現(xiàn)階段仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，各領(lǐng)域尤其是工業(yè)生產(chǎn)用能需求增長較快，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，發(fā)展與減碳間矛盾較為突出^[7]，應綜合考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展和降碳減排目標的實現(xiàn)。但是，現(xiàn)階段部分減碳政策實施部門和地方政府沒有準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律和“雙碳”工作節(jié)奏，將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)升級改造等長期問題短期化，將綠色低碳能源供應、生產(chǎn)生活減碳和碳匯建設的系統(tǒng)性解決方案簡單化，管理方式傾向于“一刀切”和地方主義化，且重控輕疏，以大規(guī)模限停產(chǎn)、限停電等運動式方式強行推動減碳工作。攀高峰增加了額外的能源需求，搶跑與運動式“減碳”砍掉一些本來與中國的發(fā)展階段、技術(shù)水平相適應的優(yōu)質(zhì)項目。目前部分地區(qū)和行業(yè)仍然存在對減碳難度認識不一，未能充分考慮區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性，存在急于求成或懈怠的兩極心態(tài)；傾向于展望遠期碳中和目標，對先進能源技術(shù)和低碳技術(shù)的判斷過于樂觀，對近期和中期碳達峰的基礎(chǔ)和難度卻考慮不足；資本偏好推動，導致投資冷熱不均，新能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源保供難以有效銜接；長效機制建設不足，習慣運用短期的管控手段實現(xiàn)長期的政策效果等現(xiàn)象。雙碳目標的實現(xiàn)不是簡單的“拉閘限電”，碳達峰、碳中和是一個目標性強且復雜的系統(tǒng)工程，而生態(tài)文明追求的更是生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，如何推動其納入生態(tài)文明建設的整體布局、有效銜接各項任務，勢必會存在磨合不到位、不能有效融合的系列問題。

（三）制度建設存在滯后不完備現(xiàn)象

習近平總書記指出：“建設生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)文明體制改革涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會的方方面面，貫穿于改革發(fā)展的全過程，既十分復雜又十分重要。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標面臨著極為復雜多變的內(nèi)外部環(huán)境，在體制改革創(chuàng)新和制度建設上，既要完善生態(tài)文明現(xiàn)有制度，又要處理好“雙碳”制度與現(xiàn)行生態(tài)文明制度體系的關(guān)系。當前生態(tài)文明建設的最新制度依據(jù)僅為2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，所涉及的碳排放相關(guān)的制度較少。同時，目前碳排放管理法治在宏觀層面缺乏完善的碳排放管理法律框架、微觀層面欠缺有關(guān)市場化碳排放的具體法律制度^[8]。若將“雙碳”納入生態(tài)文明建設，則需要重新調(diào)整和優(yōu)化部分已有生態(tài)文明制度，補充一部分新的“雙碳”相關(guān)制度，包括整合銜接能源雙控與碳排放雙控、碳排放權(quán)與用能權(quán)、涵蓋碳排放的綠色產(chǎn)品標準和標識體系、生態(tài)補償與修復等，同時還需在制修訂相關(guān)法律法規(guī)時融入碳達峰、碳中和的要求。此外，碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設建設整體布局，除了健全制度體系，也需要在制度執(zhí)行上、推進機制上強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（四）理念實踐相悖引發(fā)的沖突現(xiàn)象

生態(tài)文明建設強調(diào)高質(zhì)量維護“三區(qū)三線”，嚴守生態(tài)保護紅線，加強生物多樣性保護，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，維護生態(tài)環(huán)境安全。加快發(fā)展新能源是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措，然而新能源發(fā)展的過程中，普遍存在著忽視生態(tài)環(huán)境保護的問題，加劇了原本脆弱生態(tài)的“二次退化”，嚴重影響了部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，帶來生態(tài)安全方面的挑戰(zhàn)。例如，陽能光伏發(fā)電的能源密度遠低于傳統(tǒng)能源，占地需求極高，與之相對應的則是占地面積大、管控嚴格的生態(tài)用地和耕作用地，由此產(chǎn)生了“雙碳”任務中發(fā)展光伏與生態(tài)文明建設任務中劃定生態(tài)保護紅線的矛盾。在風電領(lǐng)域，陸上風電場項目多沿地勢較高的山脊、山崗布設風機，這些地方既是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶；并且風機基礎(chǔ)挖掘、場地平整等也會大規(guī)模占用林地；風電與鳥道沖突、噪聲污染的問題也較為突出。此外，終端消費的電能化及氫能化替代也將提高對新型礦產(chǎn)資源的需求，能源系統(tǒng)從碳密集的化石能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)向金屬密集的清潔能源系統(tǒng)，將大幅提高對鋰、鈷、鎳、鉑等關(guān)鍵礦物的需求[9]，進而產(chǎn)生新的資源安全風險。由此可見，在推進“雙碳”任務中頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境與資源安全沖突事件已經(jīng)成為中國生態(tài)文明建設和“雙碳”目標實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展中關(guān)注的焦點和迫切需要解決的問題。

（五）實現(xiàn)路徑面臨片面性局部性矛盾

碳達峰、碳中和目標和階段性任務本身是兩個相對獨立又相互聯(lián)系的目標，兩個單項目標的推進又與生態(tài)文明建設其他任務相互影響、相互作用。必須堅持多項目標、多項任務統(tǒng)籌兼顧，既要系統(tǒng)推進“雙碳”目標如期實現(xiàn)，又要全面推進生態(tài)文明建設各項任務順利進行，進而達到應對氣候變化和經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型多贏局面。但是，當前對于“雙碳”存在認識誤區(qū)，對于“雙碳”工作本身以及生態(tài)文明建設的實現(xiàn)路徑上存在片面性、局部性，未正確認識和把握兩項戰(zhàn)略的聯(lián)動性和整體性。在碳達峰方面，未能正確認識“碳達峰”峰值大小與后續(xù)碳減排難度的關(guān)系，在碳達峰前加大排放，獲得較高的碳排放額度峰值，忽略了此舉將給碳中和階段碳減排造成的工作難度，以及給生態(tài)文明建設相關(guān)任務帶來的推進阻礙。在減碳降污方面，只單純考慮某一階段碳減排路徑的碳減排效果，而未綜合考量其帶來的全生命周期的生態(tài)環(huán)境影響。如電動汽車等新能源利用設備的推廣應用，只考慮了其使用過程中的碳減排效果，而忽略了大幅增加的電池制造和報廢過程中其他污染的排放，間接增加了生態(tài)文明建設過程其他領(lǐng)域的任務量。為此，要從片面與全面、局部與整體多視角考量“雙碳”工作和生態(tài)文明建設的相互作用關(guān)系，形成兼顧性強的實現(xiàn)路徑。

（六）多方主體各自推進未能統(tǒng)籌協(xié)作

生態(tài)文明建設和實現(xiàn)碳達峰碳中和都是一項極具挑戰(zhàn)的系統(tǒng)工程，涵蓋經(jīng)濟社會眾多領(lǐng)域，涉及政府各個部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公眾等多個層面。把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，需要秉持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、減排、穩(wěn)定的關(guān)系，凝聚全社會智慧和力量，團結(jié)協(xié)作、共同行動。但是，目前碳達峰碳中和目標實現(xiàn)需要的多元利益主體存在“單打獨斗”現(xiàn)象^[10]，未能很好的通盤考慮、科學謀劃、整體推進，例如碳達峰碳中和相關(guān)國家標準立項計劃建議、部門行業(yè)標準立項計劃建議出現(xiàn)交叉、重復甚至概念不清的問題；國家、行業(yè)、地方、團體、企業(yè)五個層級標準多頭制定導致不同層級標準之間也容易出現(xiàn)交叉現(xiàn)象；“雙碳”標準從排放量化、碳足跡量化、減排量化、碳匯量化等環(huán)節(jié)到市場機制等標準仍然以部門切割的形式進行，彼此協(xié)同不夠充分，呈現(xiàn)出“標準孤島”的狀態(tài)，為后續(xù)整合優(yōu)化帶來大量重復工作。與此同時，生態(tài)文明建設在央地關(guān)系、各部門改革推進、制度之間的轉(zhuǎn)化落地等方面也存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)籌的情況，亟待從各主體角度出發(fā)做好一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核工作。

四、科學納入路徑

（一）堅持以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)

將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，深刻認識新時期建設任務的艱巨性、長期性，堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路。將碳達峰、碳中和目標要求全面融入生態(tài)文明建設整體布局，就要準確把握習近平生態(tài)文明思想科學嚴密理論體系的基本原則。

一是堅持以綠水青山就是金山銀山、綠色發(fā)展是發(fā)展觀的深刻革命為指引，在“雙碳”工作中注重推進經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同。

二是堅持以習近平總書記關(guān)于從系統(tǒng)工程和全局角度進行生態(tài)文明建設的整體系統(tǒng)觀為指導，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，既要統(tǒng)籌抓好碳達峰和碳中和，又要處理好“雙碳”與其他生態(tài)文明建設各項工作的關(guān)系，有效實現(xiàn)“雙碳”工作與其他工作一體謀劃、齊頭并進。

三是堅持全民行動觀，充分調(diào)動各社會主體的積極性，以全民參與匯聚起“雙碳”工作磅礴力量。四是堅持共同應對氣候變化、共謀全球生態(tài)文明建設，全力推進“雙碳”工作對國內(nèi)國際生態(tài)文明建設的貢獻力度。

（二）豐富生態(tài)文明體制建設的雙碳內(nèi)涵

將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設布局，要把“雙碳”理念貫穿在生態(tài)文明建設的全過程。黨的二十大報告進一步豐富了習近平生態(tài)文明思想的“雙碳”內(nèi)涵，針對積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，二十大報告提出有計劃分步驟實施碳達峰的行動，重點提出了推進能源清潔高效利用、推進能源革命，同時強調(diào)了碳排放核算體系、碳交易市場、生態(tài)系統(tǒng)碳匯的重要作用。

一是將“雙碳”理念納入產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和各領(lǐng)域綠色發(fā)展中。進一步培育壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，促進高污染高排放產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，降低各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長對于資源消耗和污染排放的依存程度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)碳排放脫鉤。積極推動新型能源體系建設，推動工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。加快技術(shù)創(chuàng)新，突破核心關(guān)鍵技術(shù)，聚焦可再生能源制備等領(lǐng)域，部署一批具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的低排放技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新項目。

二是將“雙碳”理念納入環(huán)境治理體系現(xiàn)代化過程。進一步建立健全黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，構(gòu)建生態(tài)文明建設與“雙碳”目標建設統(tǒng)籌謀劃推進的制度機制。在全民生態(tài)價值觀教育普及推廣中納入低碳生活、消費理念內(nèi)容體系培育生態(tài)價值觀，推動群眾踐行綠色低碳、文明健康的生活理念和生活方式。

三是將“雙碳”理念納入生態(tài)系統(tǒng)保護修復中。加強國土綜合整治與生態(tài)保護修復，提升生態(tài)固碳能力。要合理劃定國土空間規(guī)劃中生態(tài)紅線，通過可持續(xù)的空間規(guī)劃策略為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提供方向指導。同時加快構(gòu)建生態(tài)安全屏障、實施重大生態(tài)修復工程、加強國家公園建設、以增強林草、土壤、濕地三大機制的生態(tài)固碳能力。

四是將“雙碳”理念納入生態(tài)文明制度體系中。要進一步健全碳達峰碳中和的頂層設計，國家層面加強生態(tài)文明建設相關(guān)制度的制修訂工作，統(tǒng)籌做好碳達峰碳中和任務的設置。地方層面要依據(jù)國家頂層設計文件的指導，結(jié)合地方資源稟賦等實際情況，將碳達峰碳中和納入地方生態(tài)文明建設行動框架中。

（三）完善生態(tài)文明建設目標中的雙碳目標

將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，要完善生態(tài)文明建設目標中的“雙碳”目標?！半p碳”目標是我國當前和今后一個時期生態(tài)文明建設的重要使命任務。碳達峰、碳中和目標具有明確時間表和路線圖，提出2030年、2035年、2050年、2060年等關(guān)鍵時間點，因此，要在每一個五年規(guī)劃及中長期規(guī)劃的生態(tài)文明建設中充分考慮和設定“雙碳”的階段性目標。

一是在自然資源目標方面，瞄向碳中和構(gòu)建統(tǒng)一、可監(jiān)測和可計量的碳匯資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價格形成機制，開展生態(tài)碳匯實物量和價值量核算，增加森林積蓄量目標。

二是在提高資源使用效率目標方面，應聚焦“雙碳”目標要求，高水平保護高效率利用自然資源，構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，提出循環(huán)經(jīng)濟助力降碳的目標，調(diào)整能源消耗總量和強度指標，增加非化石能源消費占比指標。

三是在環(huán)境治理體系目標方面，以碳達峰、碳中和目標階段性統(tǒng)領(lǐng)空氣質(zhì)量達標、農(nóng)業(yè)面源治理、生態(tài)保護修復、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等目標，形成相對合理的生態(tài)文明建設整體目標體系。

四是在市場體系建設目標方面，鼓勵和引導社會金融資本進入碳排放交易和碳匯交易市場，明確社會資本參與清潔能源開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的方式和要求。

五是在生態(tài)文明績效評價考核和責任追究目標方面，將碳排放強度指標納入各地區(qū)績效考核，建立科學量化的責任績效考核體系，確?！半p碳”任務完成。

（四）完善生態(tài)文明建設全鏈條的減碳任務

將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，全鏈條整合源頭去碳提質(zhì)減量、末端減污降碳協(xié)同增效、過程資源循環(huán)耦合低碳等方面工作，全面保證降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進。一是強化重要碳源區(qū)域的國土空間管制。加快實施國家生態(tài)安全屏障保護修復、天然林資源保護、濕地保護與恢復等重點工程，要通過優(yōu)化自然資源管理和國土空間治理增匯固碳。二是強化建設用地總量管控。探索構(gòu)建低效排放的建設用地格局體系、嚴格控制建設用地總規(guī)模擴張，挖掘已有建設用地潛力，增強建設用地利用效率，針對各地區(qū)自然資源約束、低碳發(fā)展要求調(diào)整建設用地布局。三是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。充分考慮不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點進行系統(tǒng)梳理、清查，盡快建立起傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清單。根據(jù)環(huán)境規(guī)制的具體要求，從中甄別出有生態(tài)化改造價值、能夠?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的重點產(chǎn)業(yè)并提出進行生態(tài)化改造的綠色技術(shù)需求清單。四是大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。緊緊圍繞“雙碳”目標，以先進裝備制造、新能源、新材料、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合化、集群化、生態(tài)化發(fā)展，并借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新一代信息技術(shù)，實現(xiàn)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合。五是推動能源清潔轉(zhuǎn)型。優(yōu)化非化石能源發(fā)展布局，不斷提高非化石能源業(yè)務占比。完善清潔能源裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，支撐清潔能源開發(fā)利用，提升清潔能源的消費占比，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。六是提高能源利用效率。根據(jù)不同類型企業(yè)的能源利用情況，實施能源利用效率評估，推動節(jié)能降碳。注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能耗雙控政策的有效銜接，推動能源優(yōu)化配置，實現(xiàn)能源利用效率的提高。七是加強綠色低碳的技術(shù)研發(fā)推廣和應用。統(tǒng)籌綠色科技創(chuàng)新的方向和領(lǐng)域，形成前沿技術(shù)研究、應用基礎(chǔ)研究、顛覆性技術(shù)研究、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)化相配套的梯次研發(fā)體系。推廣綠色科技創(chuàng)新應用，促進成果轉(zhuǎn)化支撐。八是推進減污降碳增效。發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實施減污降碳協(xié)同治理，統(tǒng)籌推動生態(tài)環(huán)境保護和應對氣候變化工作，實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益多贏。如水泥行業(yè)同時是減污和降碳的重點行業(yè)，通過水泥窯協(xié)同處置生活垃圾和工業(yè)固體廢物，能有效激發(fā)行業(yè)技術(shù)變革和綠色低碳轉(zhuǎn)型。九是強化污染源頭治理。相關(guān)部門應加強措施優(yōu)化協(xié)同，增強生態(tài)環(huán)境改善目標對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導約束，加大環(huán)境污染嚴重、生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度。推進政策創(chuàng)新協(xié)同，建立健全統(tǒng)一推進減污降碳的管理制度、基礎(chǔ)能力和市場機制，如在環(huán)境影響評價中開展碳排放評價，嚴把新上項目碳排放關(guān)等。十是完善碳匯利用。加強生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)研究和碳匯計量核算體系建設，優(yōu)化碳匯測算方法和碳匯價值核算方法，加強固碳機理、轉(zhuǎn)換路徑等碳匯基礎(chǔ)研究，對規(guī)范量化后的碳匯認證并納入碳排放交易系統(tǒng)。推動碳匯監(jiān)測技術(shù)、評估方法、生態(tài)修復技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)等多類技術(shù)同步發(fā)展。十一是充分發(fā)揮金融支持作用。發(fā)揮金融機構(gòu)在碳定價中的重要作用，推動自然資源開發(fā)利用企業(yè)開展長期的低碳投資決策、發(fā)展低碳技術(shù)。積極引導金融機構(gòu)開發(fā)與林業(yè)減排增匯項目特點相適應的金融產(chǎn)品，為林業(yè)碳匯項目或林業(yè)碳信用的開發(fā)提供政策和技術(shù)支持。十二是積極利用市場化手段，以完善產(chǎn)權(quán)制度為紐帶，創(chuàng)新碳金融市場交易規(guī)則以及價格形成機制，對于碳金融市場的風險有所預判和應對，對積極參與綠色低碳發(fā)展的自然資源開發(fā)企業(yè)給予綠色信貸。加強碳市場、用能權(quán)交易、綠證交易等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（五）增強生態(tài)文明制度改革中的雙碳制度設計

將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，要加快制度創(chuàng)新、增強制度供給、完善制度配套。習近平總書記指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。” 構(gòu)筑全方位制度保障體系是有效銜接“雙碳”和生態(tài)文明建設、經(jīng)濟社會發(fā)展的重要橋梁。

一是健全促進碳中和實現(xiàn)的法律制度體系。要以碳排放總量和強度控制制度為核心，開展碳中和相關(guān)法律研究，適時修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等，推動降碳要求和碳排放管理制度納入現(xiàn)有法律體系；建立碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權(quán)交易、碳排放測量報告核查系列配套規(guī)章制度，形成促進碳中和目標實現(xiàn)的體系化法律制度。

二是加強碳達峰碳中和規(guī)劃制定。充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快構(gòu)建碳達峰碳中和“1+N”政策體系，切實將“雙碳”目標任務融入各級經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃以及區(qū)域重大戰(zhàn)略規(guī)劃中，充分銜接國土空間保護開發(fā)、綠色發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)修復、能源生產(chǎn)消費、綠色交通、綠色建筑等各類專項規(guī)劃。

三是加快建立健全碳達峰、碳中和標準。加快節(jié)能標準更新升級，抓緊修訂一批能耗限額、產(chǎn)品設備能效強制性國家標準。加快完善地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品等碳排放核查核算標準。制定重點行業(yè)和產(chǎn)品溫室氣體排放標準，完善低碳產(chǎn)品標準標識制度。完善可再生能源標準，研究制定生態(tài)碳匯、碳捕集利用與封存標準。

四是要加快形成降碳減碳的激勵約束機制，將碳達峰碳中和相關(guān)指標納入各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和生態(tài)文明評價體系，實行并軌制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴格監(jiān)督考核，切實發(fā)揮考核“指揮棒”作用。有效運用國務院和各地生態(tài)文明督查激勵等各層次激勵制度，突出“雙碳”工作的重要性，引導把“雙碳”工作納入生態(tài)文明整體激勵范疇。

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作者：中國國際工程咨詢有限公司 

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