PPP模式助推負責任的投資

李開孟

PPP（Public-Private Partnership）是在基礎設施領域引入社會資本，推動政府和社會資本雙方進行合作的項目運作模式。2021年中央經濟工作會議首次提出：“要正確認識和把握資本的特性和行為規(guī)律。社會主義市場經濟是一個偉大創(chuàng)造，社會主義市場經濟中必然會有各種形態(tài)的資本，要發(fā)揮資本作為生產要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設置‘紅綠燈’，依法加強對資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長。要支持和引導資本規(guī)范健康發(fā)展。”立足新發(fā)展階段，我們如何通過PPP模式有效引入社會資本，推動基礎設施供給質量和效率的提高，為社會資本設置好“紅綠燈”，進行有效監(jiān)管和調控，是今后推動PPP模式健康發(fā)展必須研究解決的急迫問題。

一、負責任的投資是投資建設領域實現(xiàn)高質量發(fā)展的基本要求

投資建設是推動人類社會發(fā)展的基本動力。實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須緊緊依靠與之相適應的高質量投資。高質量的內涵十分豐富，高質量的投資需要壓實各方責任，通過開展負責任的投資，推動經濟社會實現(xiàn)高質量發(fā)展。

責任是因客觀要求、道德規(guī)范或法律規(guī)定等而應承擔的義務。完整的責任體系包含責任意識、責任能力、責任行為、責任制度和責任結果等基本內涵。負責任的投資要求有關各方必須樹立推動實施高質量投資的責任意識，具備完成項目實施相關任務的專業(yè)能力，按照專業(yè)行為規(guī)范要求開展相關投資活動，完善相關責任制度和以結果為導向的追責機制。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握人類社會發(fā)展規(guī)律和當今世界發(fā)展特征，以歷史的眼光和負責任大國執(zhí)政黨的責任擔當，科學統(tǒng)籌國內、國際兩個大局，提出治國理政的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，各項事業(yè)不斷取得新成就，全社會的責任意識和使命擔當?shù)玫娇涨皬娀?/p>

負責任的投資是具有明確且合理的目標導向的投資；是項目方案具有可行性，且能規(guī)避項目風險的投資；是能夠滿足產出需求，實現(xiàn)項目價值的投資；是能夠滿足經濟、社會、資源、環(huán)境等政策要求，符合準入條件，且具有可持續(xù)性的投資；是有關各方能夠有效參與，實現(xiàn)多方共贏，能夠變風險為機遇的投資。可以說，開展負責任的投資，是對項目投資進行有效監(jiān)管和調控，在投資建設領域實現(xiàn)高質量發(fā)展的基本要求。

二、準確把握負責任的投資的基本內涵

負責任的投資可以從多個維度進行理解。開展負責任的投資，必須滿足兩個基本條件：一是確保項目本身質量；二是能夠壓實各方責任。

（一）確保項目本身質量

確保項目本身質量，關鍵是要做好項目可行性研究工作。負責任的投資要求投資項目的可行性研究必須從產出需求、工程方案、運營方案、財務方案、影響效果和風險管控等維度進行研究，評價投資項目的需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、運營有效性（Operational Efficiency）、財務合理性（Financial Rationality）、影響持續(xù)性（Impact Sustainability）和風險可控性（Risk Controllability），為項目投資決策、規(guī)劃設計、組織實施、融資決策、投資監(jiān)管、商務談判、績效管理和后評價等提供依據(jù)。

需求可靠性是通過需求研究，分析擬建項目的產出目標，從多個層面研究項目需求的可靠性，對項目建設的必要性、產出范圍，以及項目產出和戰(zhàn)略目標的契合性等進行分析研究，強調從經濟社會發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會需求、市場預測和企業(yè)戰(zhàn)略等不同角度的調查分析，研究投資項目“做什么、不做什么”的問題，確定項目的功能定位、產出規(guī)模和產品方案。

工程可行性是在需求分析及產出界定的基礎上，研究實現(xiàn)產出方案及滿足需求目標的工程路徑和實現(xiàn)方案，研究擬建項目工程方案的技術可行性，通過對項目場址、建設條件、工藝方案、設備方案和工程方案的合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性、經濟性等方面的多方案比選，論證投資項目工程技術的可行性；通過對招標方案、施工難度和工期等方面的分析，論證投資項目組織實施的可行性；研究提出竣工驗收方案，確保投資項目按照預定的建設標準建成，并具備達標生產或運營服務的能力。

運營有效性要求在需求研究和工程可行性分析的基礎上，研究項目建成投入運營的商業(yè)模式、管理機構及組織實施方案，分析項目全生命周期運營的可實現(xiàn)性，評價項目單位治理結構的合理性，判斷投資產出能否順利交付并實現(xiàn)可持續(xù)運營。運營方案強調從管理者的視角，分析項目投產運營的實現(xiàn)路徑；通過設計項目商業(yè)模式，提供項目正常生產或運營服務所必需的原料、燃料動力、設備、人力資源等條件，保證項目提供符合產品質量或服務標準要求的產出交付方案，實現(xiàn)項目穩(wěn)定運營。

財務合理性要求研究項目的投資及融資需求、項目融資方案、投資盈利能力、債務清償能力、債務可負擔性及財務可持續(xù)性。財務方案強調從投資回報的視角，統(tǒng)籌考慮項目投入和產出，在投資估算和融資方案研究的基礎上，構建財務模型，判斷項目財務可行性，明確項目對各財務主體的價值貢獻。

影響持續(xù)性要求分析擬建項目對區(qū)域及社會經濟發(fā)展、生態(tài)建設、資源環(huán)境等方面的影響效果，評價擬建項目的社會影響、就業(yè)減貧、生態(tài)環(huán)境、“雙碳”（碳達峰與碳中和）目標、經濟資源優(yōu)化配置、行業(yè)區(qū)域及宏觀經濟影響等效果。它強調從公眾管理者的視角，分析投資項目在工程建設和運營期間，對項目外部產生的正面效果和負面代價，包括識別和評價投資項目預期產生的各種影響，并制定和實施有效措施對影響效果進行持續(xù)性管控。

風險可控性要求分析對投資項目的產出、工程、運營、財務及影響等目標實現(xiàn)的不確定性和風險因素，研究通過方案優(yōu)化實現(xiàn)項目多維目標的風險管控方案及其可行性，強調從底線思維的視角，通過風險識別、風險分析、風險評價、風險管控和持續(xù)監(jiān)測等多種方式，以最優(yōu)成本獲得理想的安全保障，減少風險事故造成的損失和不利影響。

（二）能夠壓實各方責任

開展負責任的投資，要求政府監(jiān)管部門、工程咨詢研究機構、金融投資機構、工程建設及運營管理機構等項目參與機構，能夠有效肩負各自應該承擔的責任，履行專業(yè)職責使命，確保項目各環(huán)節(jié)能夠實現(xiàn)專業(yè)化運作和管理，完善獎懲機制，確保實現(xiàn)項目各項預期目標。當前，我國投資建設領域違反客觀規(guī)律、缺乏專業(yè)精神及急功冒進等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些都是不負責任的表現(xiàn)，也是值得重視并需要努力解決的問題。

三、發(fā)揮PPP模式助推負責任的投資的引領作用

PPP模式強調通過建立政府和社會資本之間專業(yè)性、契約化合作伙伴關系，推動基礎設施投融資體制機制改革創(chuàng)新，強調要尊重市場規(guī)律，秉持專業(yè)精神，是推動開展負責任的投資的有效工具，關鍵要把握如下幾點。

1.重視發(fā)揮PPP模式在推動體制機制改革創(chuàng)新中的重要作用。首先，PPP模式強調基于市場規(guī)則，通過公開競爭選擇專業(yè)性社會資本，由政府部門和社會資本簽訂互利共贏的合作協(xié)議，實現(xiàn)基礎設施項目的市場化運作。其次，PPP模式有利于打破傳統(tǒng)體制信息不透明、權力尋租、效率低下等問題，推動建立責權明晰、相互制衡、公開透明的體制機制。再次，PPP模式通過增量帶動、存量盤活，使得基礎設施、社會事業(yè)及公共服務領域的改革得以深化，并使得整個國家在相關領域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得以提升，有利于促進我國實現(xiàn)在相關領域建立現(xiàn)代市場經濟體制機制的改革目標。最后，PPP模式通過專業(yè)化運作，有助于提高效率，降低成本，推動基礎設施投融資體制機制創(chuàng)新，提升基礎設施項目的可融資性。

2.重視發(fā)揮可行性研究在開展負責任投資中的基礎性作用。PPP模式要求對可行性研究思路進行系統(tǒng)性調整，強調可行性研究的目的不是為了編寫符合要求的項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告（下稱“一方案兩評價”），確保項目能夠順利入庫，為銀行貸款進行背書，而是為了切實規(guī)避項目風險；要發(fā)揮可行性研究在促進PPP項目開展高質量投資中的關鍵作用，從政府和社會資本的不同視角加強可行性研究工作，確?？尚行匝芯繌闹匾曅问睫D變?yōu)橹匾晝热荨?/p>

3.重視PPP項目需求研究及產出要求的界定。PPP項目的方案策劃要堅持目標導向，項目實施的直接目標就是為用戶提供滿意的公共產品，因此要重視各專項規(guī)劃及政策的符合性研究，強調進行項目需求的專業(yè)分析及合理預測，重視明確PPP項目的產品方案和產出界定。有關各方不能將目標鎖定為工程承包企業(yè)賺取施工利潤，而是要進行需求調查，對項目產品需求未來趨勢進行慎重判斷。

4.重視建設和運營方案的系統(tǒng)性研究。在項目前期方案的研究中，運營方案的研究一直是短板。經過幾十年的發(fā)展，我國被稱為“基建狂魔”，建設方案的策劃和實施能力都很強，但在項目前期工作中，對項目運營方案的策劃分析關注不夠，包括采用的商業(yè)模式、運營主體的選擇、運營能力的建設、運營風險應對方案的研究等。負責PPP項目施工的工程承包企業(yè)事實上不具備運營能力。PPP項目的績效管理特別強調運營方案的研究，因此要堅持建設方案和運營方案研究并重，重視建設及運營標準的選擇和應用，強調優(yōu)化整合資源配置方案的研究，同時在可行性研究中要強調摒棄純粹的工程師思維，不能僅僅關注工程建設。

5.重視推動財務方案專題研究的質量提升。PPP項目強調按效付費，需要考慮項目全生命周期的財務可持續(xù)性、使用者或政府付費能力、財政可承擔性及支付風險等，因此要強調投資估算的準確性，重視融資方案的系統(tǒng)分析論證，強調從企業(yè)理財?shù)慕嵌冗M行財務評價，重視股權并購等不同類型項目的財務可行性研究，以及更加重視政府部門的公共理財分析評價。

6.重視項目影響效果的專業(yè)論證，包括綠色PPP、低碳PPP及ESG（Environmental——環(huán)境、Social——社會、Governance——治理）評價等。要重視與經濟社會可持續(xù)發(fā)展相關的分析，關注投資項目的社會評價及經濟外部性評價，強調可行性研究應滿足外部影響審批的要求。

7.重視項目全生命周期的風險管控。PPP項目強調利益共享、風險共擔，致力于建立長期合作的伙伴關系，需要研究風險轉移及分擔方案的可行性，研究制訂風險管理行動計劃，明確各類風險的承擔主體、責任落實、風險應對行動計劃，強調風險分析在可行性研究中的重要地位，重視項目全生命周期的風險分析及風險管控方案的可行性研究。

8.重視PPP項目實施方案的編制和評估。需要明確PPP項目實施方案編制的政策依據(jù)、目的要求、主要內容及責任主體，確保實施方案的編制質量，并通過完善評估制度確保實施方案的研究質量。

四、結語

PPP項目聚焦基礎設施領域，投資規(guī)模大、建設周期長、參與主體多、專業(yè)要求高、影響因素復雜、社會關注度高，對項目全生命周期的投資、建設及運營管理提出很高要求。我們唯有堅持開展負責任的投資，秉持專業(yè)精神，強化責任意識，完善體制機制，才能真正構建起可持續(xù)的合作伙伴關系，踐行PPP模式的核心理念，確保PPP項目高質量實施。

注：原文載自《項目管理評論》2022年第6期。