導(dǎo)讀

在多維度復(fù)雜成因的交織作用下，傳統(tǒng)公交面臨客流量嚴(yán)重下降的挑戰(zhàn)，要從政策引導(dǎo)、綜合交通和內(nèi)生激發(fā)等角度,統(tǒng)籌“公益性”和“市場(chǎng)性”，提升公交系統(tǒng)韌性以支撐可持續(xù)發(fā)展。

●公交運(yùn)營(yíng)的恢復(fù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)

●公交運(yùn)營(yíng)困境呈現(xiàn)短期與長(zhǎng)期特征交織的復(fù)雜成因

●后疫情時(shí)代重塑城市公交體系的相關(guān)建議

2021年以來，公交企業(yè)收不抵支、線路減少、頻次降低甚至停運(yùn)停薪的事件時(shí)有發(fā)生。研究認(rèn)為疫情僅是“壓垮駱駝的最后一根稻草”，擊垮中小城市公交企業(yè)還是一直以來積重難返的問題。在做好短期內(nèi)紓難解困工作的同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注城市交通出行結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性變化可能導(dǎo)致的“急性病癥慢性化”，提前謀劃應(yīng)對(duì)其對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的消極影響。后疫情時(shí)代，保障好公共交通的社會(huì)民生服務(wù)力度、加速公交運(yùn)營(yíng)的“撥亂反正”需要更強(qiáng)有力的中宏觀調(diào)控措施。

01 公交運(yùn)營(yíng)的恢復(fù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)

1、公交運(yùn)量長(zhǎng)期呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，在新冠疫情的加速?zèng)_擊下不斷探底

疫情前，“車輛線路年年增加，公交客流跌跌不休”的現(xiàn)象就已經(jīng)普遍存在。我國(guó)公共汽電車配屬車輛、運(yùn)營(yíng)里程逐年增加，2019年分別增長(zhǎng)2.9%和2.3%，客運(yùn)量卻從2015年的765萬(wàn)人下降至2019年的692億人，疫情以來更是斷崖式下跌，2020年下降36.1% ，根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的全國(guó)36個(gè)中心城市1-8月份客運(yùn)量情況，2022年極有可能再次探底。

2、公交企業(yè)要承擔(dān)既保障剛性需求又降低感染風(fēng)險(xiǎn)的雙重責(zé)任，面臨極大的生存挑戰(zhàn)

相較于大城市，中小城市公交企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念、營(yíng)運(yùn)水平、設(shè)施保障等方面普遍較為落后，長(zhǎng)期依賴于財(cái)政，無(wú)法抵御來自外部的沖擊，普遍出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困難，更有甚者陷入了客流低、減少發(fā)車頻次、收入減少、停薪降薪的惡性循環(huán)之中。疫情期間，在居民出行和社會(huì)活動(dòng)大幅壓縮的前提下，既要保障通勤等剛性需求，又要盡可能阻斷疫情傳播、降低交叉感染風(fēng)險(xiǎn)，造成運(yùn)營(yíng)虧損加劇是公交運(yùn)營(yíng)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

3、城市出行結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性變化不容樂觀，存在長(zhǎng)期不良后果的風(fēng)險(xiǎn)

新冠疫情對(duì)城市交通的沖擊相對(duì)短暫，但城市交通出行結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)象短期難以恢復(fù)，對(duì)城市綠色發(fā)展將造成不可估量的影響。美國(guó)公共交通協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，管控措施放松后（2021年10月）全美公交客運(yùn)量仍僅為疫情前的62%左右。紐約大都會(huì)運(yùn)輸署與麥肯錫咨詢公司預(yù)測(cè)客運(yùn)量下降10%～15%這一情形將持續(xù)數(shù)年。舊金山灣區(qū)捷運(yùn)系統(tǒng)預(yù)測(cè)，公共交通客運(yùn)量至少在未來5到8年內(nèi)都無(wú)法恢復(fù)。ITDP疫情出行選擇調(diào)查指出，地鐵和公交用戶復(fù)工后僅34%保持原有交通方式，40%轉(zhuǎn)到機(jī)動(dòng)車（私人小汽車、出租車、網(wǎng)約車）出行。

02 公交運(yùn)營(yíng)困境呈現(xiàn)短期與長(zhǎng)期特征交織的復(fù)雜成因

1、應(yīng)對(duì)疫情的政府、企業(yè)、乘客多方?jīng)Q策行為，降低客流的同時(shí)增加了運(yùn)營(yíng)成本

一是城市隔離封鎖產(chǎn)生人員流動(dòng)熔斷和防控政策常態(tài)化要求帶來運(yùn)營(yíng)成本增加。2020年以來，國(guó)務(wù)院和交通運(yùn)輸部出臺(tái)政策文件，要求加強(qiáng)公共交通工具環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、客座率控制等工作，大幅增加了運(yùn)營(yíng)企業(yè)的人力和運(yùn)維成本。二是乘客交通工具選擇偏好變化，“健康出行”成為重要訴求。私家車的使用呈現(xiàn)強(qiáng)偏好，公共交通和“拼車”出行方式明顯下降，單車、電單車等輕出行工具輕出行工具受到青睞。

2、短期地方財(cái)政難以為繼，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制尚不完善

一直以來，公交作為民生保障的公共服務(wù)設(shè)施，票價(jià)要保證普惠性，營(yíng)收無(wú)法覆蓋成本，重度依賴財(cái)政補(bǔ)助，疫情前深圳、廣州等大城市年度公交運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼就超過40億元，疫情期間更是成倍數(shù)增加，安徽省無(wú)為市財(cái)政局的公告顯示，2022年城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼資金項(xiàng)目安排全年2000萬(wàn)元。浙江省溫嶺市按照每公里1.81元對(duì)公交公司進(jìn)行補(bǔ)貼，2021年的補(bǔ)貼總額超過4000萬(wàn)元。疫情下經(jīng)濟(jì)下行壓力大，而部分公交公司市場(chǎng)化步伐過快，且地方補(bǔ)助長(zhǎng)效機(jī)制缺乏，疊加疫情的極端打擊，一度難以為繼。

3、公交系統(tǒng)本身的固有頑疾，進(jìn)一步加大后疫情期間客流恢復(fù)的難度

一是公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力普遍不足。運(yùn)營(yíng)體制、考核補(bǔ)貼、監(jiān)管評(píng)估體制等缺乏系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性考量，服務(wù)模式、經(jīng)營(yíng)理念、市場(chǎng)化機(jī)制、票制票價(jià)等創(chuàng)新不足，公交資源難以高效利用。二是現(xiàn)有公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)有公交線網(wǎng)密度低、樞紐布局不合理、覆蓋不足、線路重復(fù)系數(shù)高導(dǎo)致出行時(shí)間長(zhǎng)的現(xiàn)象仍然普遍，難以滿足多元化全民公交出行的服務(wù)需求，客流量日益下降。

4、新興交通出行和生活方式對(duì)公交造成多元沖擊

一是城市軌道交通與公交的“無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)”。近年來城市軌道交通迅猛發(fā)展，伴隨著布局不統(tǒng)籌、運(yùn)營(yíng)不協(xié)同、管理分割化等弊端與城市公交形成了部分“無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)”。二是共享出行模式的興起，私家車、電動(dòng)自行車保有量逐步提升，分流了城市公交客流。三是居家辦公和“云上”交流的普及，也減少了城市公交的出行需求。

03 后疫情時(shí)代重塑城市公交體系的相關(guān)建議

1、公交優(yōu)先，持續(xù)加大政策措施的傾斜力度

公交在服務(wù)市民基本出行方面有不可替代的“兜底”作用，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)具有全局性的影響。優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高公共交通分擔(dān)率，仍是中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路。《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》明確提出深入實(shí)施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。地方政府和運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)提高政治站位，堅(jiān)定實(shí)施公交優(yōu)先的原則不動(dòng)搖，強(qiáng)化宣傳教育，樹立底線思維，建立問責(zé)機(jī)制。充分發(fā)揮中央財(cái)政補(bǔ)貼資金的引導(dǎo)作用，激勵(lì)地方主動(dòng)作為，深入研究不同規(guī)模城市公交的定位和合理分擔(dān)率，分城施策，細(xì)化政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化設(shè)施用地優(yōu)先、投資安排優(yōu)先、路權(quán)分配優(yōu)先、財(cái)稅扶持優(yōu)先，制定強(qiáng)化公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展模式，提高公交發(fā)展的可靠性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和吸引力。

2、把握機(jī)會(huì)，倒逼模式創(chuàng)新和體制機(jī)制變革

疫情為城市公交系統(tǒng)帶來沉重打擊的同時(shí)，也為重塑可持續(xù)的城市交通體系提供了契機(jī)。在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局,將企業(yè)生存壓力轉(zhuǎn)換為改革創(chuàng)新的動(dòng)力，緊抓建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)、《城市公共交通條例》納入國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃的重大機(jī)遇，創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用、經(jīng)營(yíng)管理、人才管控、經(jīng)營(yíng)銷售、產(chǎn)品服務(wù)等機(jī)制模式，戰(zhàn)略化的視角提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力、提高資源配置效率。在服務(wù)疫情常態(tài)化防控要求的同時(shí)重新煥發(fā)生機(jī)活力，讓公眾在公共交通中重新收獲安全感、幸福感。

3、綜合視角，推拉結(jié)合提升供需匹配度

從“推”-需求管理和“拉”-提升服務(wù)水平雙向發(fā)力，在延用限行限購(gòu)等有效的“推”的方式、實(shí)行更精細(xì)化策略的同時(shí)，結(jié)合MaaS（出行即服務(wù)）新理念，從綜合交通一體化的視角，融合智慧數(shù)字技術(shù)，發(fā)展定制公交等創(chuàng)新模式，處理好與城市軌道交通、電動(dòng)車和自行車的關(guān)系，避免無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，提升整體效率。通過城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求側(cè)管理良性互動(dòng)，精準(zhǔn)匹配供需，助力城市公交的外部正效益內(nèi)部化，重新獲得比較優(yōu)勢(shì)。

4、多維開源，穩(wěn)步推進(jìn)以出行為基礎(chǔ)的融合

疫情期間，以出行為基礎(chǔ)的城市交通領(lǐng)域正與多元化產(chǎn)業(yè)加速融合。數(shù)字支付掀起熱潮，肺炎出行險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生，新基建與城市交通設(shè)施深度融合，數(shù)字化方式深度嵌入各類出行場(chǎng)景，成為原有平臺(tái)業(yè)務(wù)的自然延伸。在總結(jié)已開展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)融合發(fā)展對(duì)于城市公交行業(yè)具有重要意義。持續(xù)推進(jìn)多元化經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新性推進(jìn)TOD開發(fā)，開展公交線路資源、場(chǎng)站空間資源、車輛內(nèi)部資源的市場(chǎng)化探索與實(shí)踐，通過階段性評(píng)估督導(dǎo)保證公交主要職能的基礎(chǔ)上有效提升自身造血能力，持續(xù)增強(qiáng)公交系統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、系統(tǒng)韌性以及保障產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈穩(wěn)定的支撐能力。

作者：中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司

           程婕、蘇志欣   

           福建省三明市交通局 

           廖貞冰