重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法研究

——“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架的提出

李開孟  徐成彬  彭振武

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生

經(jīng)過四十多年的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就舉世矚目。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提升的同時(shí)，社會(huì)問題開始逐步凸顯，這是社會(huì)發(fā)展的歷史階段所決定的?？v觀西方工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展歷程，都曾經(jīng)歷過類似階段，而且在一些國(guó)家的表現(xiàn)更為嚴(yán)峻和激烈，如英國(guó)工業(yè)化過程中的圈地運(yùn)動(dòng)。許多西方學(xué)者認(rèn)為，進(jìn)入現(xiàn)代化的一定階段后，必然伴隨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)，并進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)展階段，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)現(xiàn)代性的基本要素。

20世紀(jì)后半期，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸被社會(huì)學(xué)界所關(guān)注，西方許多著名社會(huì)學(xué)家如烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）、安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）、尼克拉斯·盧曼（Von Niklas Luhmann）等都對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行過深入研究，形成了有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)學(xué)理論。其基本假設(shè)是：人類正從一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)進(jìn)入一個(gè)新型的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?，F(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)發(fā)展和工業(yè)化推動(dòng)，使人類進(jìn)入一個(gè)它過去所陌生的世界；現(xiàn)代化邏輯本身所產(chǎn)生的新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，完全不同于傳統(tǒng)的社會(huì)問題、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。過去的生活經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)手段和組織制度，已不足以使人類防止、規(guī)避和應(yīng)對(duì)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的威脅。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化水平達(dá)到一定階段的產(chǎn)物。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式—工業(yè)化時(shí)代的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)概念標(biāo)識(shí)了現(xiàn)代社會(huì)與前現(xiàn)代社會(huì)的根本差異。在自然和傳統(tǒng)消亡后生存的世界，其特點(diǎn)是從“外部風(fēng)險(xiǎn)”逐漸向“人造風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)移。

我國(guó)社會(huì)學(xué)者也認(rèn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展，過去對(duì)社會(huì)安全問題的認(rèn)識(shí)有了新的變化，現(xiàn)代社會(huì)開始出現(xiàn)一種新型的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于傳統(tǒng)社會(huì)安全，從政法工作角度分析可以歸為六種：一是“三股勢(shì)力”，暴力恐怖、宗教極端、民族分裂勢(shì)力；二是社會(huì)黑暗勢(shì)力（即黑社會(huì)）；三是危害社會(huì)治安的刑事慣犯；四是販毒集團(tuán)；五是邪教骨干；六是各種敵對(duì)性質(zhì)的非法社團(tuán)問題。在傳統(tǒng)的社會(huì)安全領(lǐng)域，這六個(gè)方面一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，隨著群體性事件的逐步增多，人們逐漸開始意識(shí)到現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了一些新型的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于工程建設(shè)、金融活動(dòng)、新型傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)病毒、化學(xué)物種、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域。這些新型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)的社會(huì)安全問題相比具有擴(kuò)散性、不確定性等特點(diǎn)，解決起來也比傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜。

從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)影響社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)運(yùn)行的角度出發(fā)，可以對(duì)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”作如下分析：①社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展、社會(huì)的日益復(fù)雜化以及社會(huì)能量的空前積累，特別是信息化和全球化過程的不斷發(fā)展，給人類社會(huì)帶來了很多的不確定性，這種不確定性是前所未有和不斷擴(kuò)散的?，F(xiàn)代化進(jìn)程的加快為人們提供了很多的機(jī)會(huì)，但也帶來各類社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；②社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來自各個(gè)方面，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的畸形化和各個(gè)階層之間利益的沖突所帶來的矛盾、各階層之間貧富差距的不斷擴(kuò)大、政治體制的不合理和不完備、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的畸形增長(zhǎng)、技術(shù)的片面發(fā)展和人才的流失和斷層現(xiàn)象及缺少高層次的技術(shù)人員、文化的滑坡和文化傳統(tǒng)的不斷流失、環(huán)境生態(tài)的損害和污染等等；③社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)一旦演化為突發(fā)性事件，在現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)上這些突發(fā)性事件就會(huì)以前所未有的速度和空前的規(guī)模擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)，甚至有可能會(huì)擴(kuò)散至國(guó)際社會(huì)這一更大的舞臺(tái)之上；④在政治上，因?yàn)樾枰幸惶仔碌乃悸泛头椒▽?duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和控制，使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)制度和社會(huì)組織構(gòu)成很大挑戰(zhàn)，這就要求對(duì)政府體制進(jìn)行重新整合和調(diào)整。

基于以上描述可知，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)在廣義上是指一種導(dǎo)致社會(huì)沖突、危及社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的可能性，是一類基礎(chǔ)性的、深層次的、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，會(huì)對(duì)社會(huì)的安全運(yùn)行和健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。一旦這種可能性變成現(xiàn)實(shí)性，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)變成公共危機(jī)；廣義的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)抽象的概念，涵蓋了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域的各種風(fēng)險(xiǎn)因素。在狹義上，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是指由于所得分配不均、發(fā)生天災(zāi)、政府施政對(duì)抗、結(jié)社群斗、失業(yè)人口增加等造成社會(huì)不安、宗教糾紛、社會(huì)各階級(jí)對(duì)立、社會(huì)發(fā)生內(nèi)爭(zhēng)等社會(huì)因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，僅指社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。

二、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵

(一)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（簡(jiǎn)稱穩(wěn)評(píng)），是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟藴?zhǔn)之前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測(cè)和分析評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案，以便有效規(guī)避、控制可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件，確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施。

與耗費(fèi)大量社會(huì)資源被動(dòng)地應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相比，實(shí)行有效的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分析風(fēng)險(xiǎn)危害，及早提出應(yīng)對(duì)措施，能夠最大限度的降低重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。因此，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了覆蓋整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，既包括來自自然的風(fēng)險(xiǎn)，也包括來自社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，其中，來自自然的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主要是技術(shù)問題。

由于現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜性，那些可能造成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素存在的空間領(lǐng)域非常廣泛，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，不僅要研究社會(huì)結(jié)構(gòu)體系諸領(lǐng)域中的不確定性因素的存在狀況，還要研究現(xiàn)有社會(huì)運(yùn)行機(jī)制造成損失的不確定性。比如，不能只計(jì)算經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)、貧富差距指數(shù)之類的自然數(shù)據(jù)來判定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生可能性的大小，還應(yīng)結(jié)合社會(huì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)整合機(jī)制、社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)控制機(jī)制、社會(huì)防護(hù)機(jī)制等發(fā)展機(jī)制的運(yùn)行效果來評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)水平。

從不確定性因素變化的時(shí)間過程看，在其造成的損害沒有發(fā)生之前，稱之為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，而一旦這些因素由不確定變?yōu)榇_定，損害由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，則可以根據(jù)所要強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同，把事件冠以不同的名稱。比如，為了強(qiáng)調(diào)事件爆發(fā)的突然性，稱其為“突發(fā)事件”；為了強(qiáng)調(diào)事件造成危害的嚴(yán)重性，稱其為“社會(huì)危機(jī)”；為了強(qiáng)調(diào)問題存在的普遍性，稱其為“社會(huì)問題”。無論是哪種名稱，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估都是要在事前研究其產(chǎn)生的可能性、造成損失的大小，強(qiáng)調(diào)的都是損失的不確定性，因此可以統(tǒng)稱為“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涵蓋了“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”“突發(fā)事件預(yù)警”“公共危機(jī)預(yù)警”等內(nèi)容。

(二）重大項(xiàng)目及其引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

重大項(xiàng)目，也稱重大工程，是指投資規(guī)模大、復(fù)雜性高的系統(tǒng)性工程，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、環(huán)境、公眾健康與國(guó)家安全具有重要影響的大型公共工程。重大項(xiàng)目主要兼顧“國(guó)家大事”和“關(guān)鍵小事”，包括三個(gè)方面：一是引領(lǐng)未來發(fā)展的關(guān)鍵性重大攻關(guān)項(xiàng)目，如量子信息、星際探測(cè)，以及涉及能源安全、糧食安全和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的“卡脖子”重大攻關(guān)項(xiàng)目；二是具有標(biāo)志性的基礎(chǔ)設(shè)施，如川藏鐵路，正在謀劃推進(jìn)的沿江沿海鐵路以及雅魯藏布江下游水電開發(fā)；三是直接關(guān)系民生的系列重大項(xiàng)目，如城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以及養(yǎng)老、托幼等直接關(guān)系民生的項(xiàng)目。

重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)由兩方面組成：一是重大項(xiàng)目本身帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目建設(shè)征地補(bǔ)償不合理等導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯永媸軗p，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題；二是重大項(xiàng)目誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目惡化了當(dāng)?shù)氐乃镰h(huán)境，致使農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)、飲用水源被破壞等，激化了當(dāng)?shù)卦猩鐣?huì)矛盾，誘發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中這兩方面的風(fēng)險(xiǎn)并不是孤立存在，而是呈現(xiàn)出相互作用和影響的風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)。

重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要組成部分。重大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件，大多都與工程建設(shè)所引起的征地拆遷、環(huán)境污染等有關(guān)。因此，工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)注的重點(diǎn)和核心。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估旨在系統(tǒng)調(diào)查和預(yù)測(cè)重大項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響，分析項(xiàng)目所在地的社會(huì)環(huán)境對(duì)項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度。通過分析項(xiàng)目涉及的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，評(píng)估項(xiàng)目的社會(huì)可行性，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定。在進(jìn)行重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)慎重考慮擬建項(xiàng)目可能導(dǎo)致或已經(jīng)導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響后果，對(duì)其影響程度及可能性進(jìn)行系統(tǒng)分析和評(píng)估。

三、國(guó)外社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)理論方法和實(shí)踐探索

(一)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)理論方法研究綜述

重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)具有中國(guó)特色的社會(huì)學(xué)新概念，迄今沒有專門的理論研究。國(guó)際上沒有專門針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的術(shù)語或法規(guī)，與中國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的理論方法研究和實(shí)踐探索概括如下。

（1）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究。20世紀(jì)后半期開始，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸被各國(guó)社會(huì)學(xué)界所關(guān)注，并產(chǎn)生了社會(huì)控制理論、公共危機(jī)管理理論、社會(huì)預(yù)警理論、公共治理理論、社會(huì)燃燒理論和鄰避效應(yīng)理論等重要理論成果。如，鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-Yard，Nimby）理論對(duì)策提出，應(yīng)在項(xiàng)目規(guī)劃、選址、環(huán)評(píng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，充分尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并逐步實(shí)現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”轉(zhuǎn)變。

（2）社會(huì)評(píng)價(jià)研究。在一些西方國(guó)家和國(guó)際組織的項(xiàng)目評(píng)價(jià)政策、指南或手冊(cè)中，沒有針對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專項(xiàng)規(guī)定，但往往非常重視更廣泛意義上的社會(huì)影響評(píng)價(jià) （Social Impact Assessment，SIA） 或社會(huì)分析（Social Analysis，SA）。以世界銀行執(zhí)行董事會(huì)2016年8月批準(zhǔn)的《世界銀行環(huán)境與社會(huì)框架（ESF）》(2018年10月全面執(zhí)行)為例，該框架提出項(xiàng)目周期內(nèi)需要達(dá)到10項(xiàng)環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)性別、保護(hù)弱勢(shì)群體（老年人、兒童、貧困人口、非自愿移民等）和少數(shù)民族等，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)和工作條件、非歧視原則、社區(qū)健康與安全、利益相關(guān)者參與等。世界銀行采用基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，對(duì)復(fù)雜項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督，增加資源；針對(duì)條件發(fā)生變化的項(xiàng)目，通過適應(yīng)性風(fēng)險(xiǎn)管理和利益相關(guān)方參與，提高應(yīng)變能力。

（3）相關(guān)實(shí)踐探索。美國(guó)1969年發(fā)布國(guó)家環(huán)境政策法令，提出對(duì)投資項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，并應(yīng)用到各類建設(shè)項(xiàng)目。英國(guó)建立了完備的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)測(cè)機(jī)制，如《國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》《國(guó)家安全任務(wù)與指導(dǎo)方針》等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的防范政策體系。在風(fēng)險(xiǎn)管控方面，世界范圍內(nèi)影響較大且被國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)主要有：澳大利亞/新西蘭風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)（AS/NZS-4360）、加拿大《決策者指南：加拿大國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理指南》（CAN/CSA-Q850-97）和日本《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》（JISQ2001：2001），以及赤道原則（EPs）等。

(二)國(guó)外社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)述

西方國(guó)家和國(guó)際組織有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及管理的相關(guān)理論和實(shí)踐做法，具有重要借鑒意義。但是，國(guó)外普遍關(guān)注的是廣義社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏對(duì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專項(xiàng)規(guī)定及評(píng)估實(shí)踐，也缺乏針對(duì)性的理論研究成果。國(guó)內(nèi)各地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)穩(wěn)評(píng)辦法和實(shí)踐，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，然而也存在結(jié)構(gòu)體系不完善、缺乏系統(tǒng)的理論支撐等問題，具體操作差異很大。當(dāng)前我國(guó)迫切需要在社會(huì)學(xué)理論指導(dǎo)下，系統(tǒng)研究符合國(guó)情的重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)實(shí)踐。

四、我國(guó)重大項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)制的建立與完善

我國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐始于2005年，四川省遂寧市基于2004年發(fā)生的大渡河畔瀑布溝水電站工程大規(guī)模群體性事件的反思，率先將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制納入重大項(xiàng)目決策體系，相繼出臺(tái)《重大工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度》等文件，受到中央重視并由中央維穩(wěn)辦發(fā)文在全國(guó)推廣“遂寧經(jīng)驗(yàn)”。上海市從2007年開始研究維穩(wěn)工作新機(jī)制，探索并逐步建立重點(diǎn)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，變“被動(dòng)維穩(wěn)”為“主動(dòng)維穩(wěn)”。此后，多個(gè)省市開始探索穩(wěn)評(píng)實(shí)踐。

國(guó)家發(fā)展改革委2012年8月發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)），標(biāo)志著國(guó)家層面的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的開始建立；2013年2月又發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號(hào)），對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估提出了原則性要求，并希望各地制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的操作層面具體風(fēng)險(xiǎn)分析方法和標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八大以來，我國(guó)進(jìn)一步提出健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。黨的十九大報(bào)告號(hào)召全黨“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出加強(qiáng)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的一項(xiàng)重要制度。2019年出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，重大行政決策應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》設(shè)置“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全”專章，要求“正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾，加強(qiáng)社會(huì)治安防控，編織全方位、立體化、智能化社會(huì)安全網(wǎng)”。因此，黨的十八大以來一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著穩(wěn)評(píng)邁入更為制度化、規(guī)范化和法治化的階段。

五、我國(guó)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的特點(diǎn)和主要問題

(一)現(xiàn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的特點(diǎn)

目前我國(guó)普遍采用以判斷“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”為目標(biāo)導(dǎo)向、以計(jì)算“項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”為核心方法的項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估框架，統(tǒng)稱“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架”。

經(jīng)分析梳理，這種方法具有以下特點(diǎn)：（1）以項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的估計(jì)作為整個(gè)分析和評(píng)估的核心，分別計(jì)算采取措施前和采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；（2）分別進(jìn)行單因素的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)和項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)；（3）對(duì)單因素的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行疊加計(jì)算得到表示項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)水平的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)；（4）采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法和單因素風(fēng)險(xiǎn)程度及其個(gè)數(shù)等方法判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

(二）現(xiàn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的主要問題

雖然“以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架”在實(shí)踐中具有一定的適用性，但在研究思路、分析方法和判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面值得商榷。

1.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷為核心

根據(jù)《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與實(shí)施指南》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)內(nèi)外普遍通行的風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估基本框架，風(fēng)險(xiǎn)管理的核心目的是在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，尋找減少或化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施方案。

項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的目的和著重點(diǎn)，是評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的合理性及可行性，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)僅是為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供依據(jù)的中間過程。目前全國(guó)各地流行的投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析框架，將確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為整個(gè)穩(wěn)評(píng)框架的核心，分別計(jì)算采取應(yīng)對(duì)措施前和采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，純粹是為了應(yīng)付國(guó)家投資主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批或核準(zhǔn)的需要，違背了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)。這種框架會(huì)引導(dǎo)大家過分關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的評(píng)價(jià)結(jié)果，而忽略風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的對(duì)策研究這一核心問題。

2.整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算沒有實(shí)質(zhì)意義

在現(xiàn)行分析框架中，難以合理解釋整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的權(quán)重含義，使得權(quán)重取值的計(jì)算結(jié)果具有主觀隨意性。以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架提出的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法，其本意可能是要解決多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)疊加計(jì)算的問題，但就風(fēng)險(xiǎn)疊加的邏輯而言，項(xiàng)目“整體風(fēng)險(xiǎn)”程度評(píng)價(jià)值，應(yīng)該不小于其中任何一個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)價(jià)值。任何一個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)若導(dǎo)致了群體性事件，就意味著該項(xiàng)目發(fā)生了群體性事件。而按照以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架，通過疊加計(jì)算的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)（評(píng)價(jià)值）一定會(huì)小于其中最主要風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)價(jià)值，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)會(huì)越疊加越低，不符合常識(shí)和基本邏輯。因此，應(yīng)用整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法難以對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)做出科學(xué)分析判斷。

3.風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性

當(dāng)前社會(huì)普遍采用的以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架提出了投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷的五個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”，如下表所示。

在上述判斷投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的5個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”中，第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（總體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)）是國(guó)家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》文件對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)給出的定義，體現(xiàn)了對(duì)擬建項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的判斷取向。其他四個(gè)判斷“標(biāo)準(zhǔn)”的設(shè)定缺乏依據(jù)，不具有可行性。

第二個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是從實(shí)際可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件的具體行為表現(xiàn)的角度，判斷擬建項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件的嚴(yán)重程度，并據(jù)此推斷擬建項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)水平及其所對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。這種判斷適宜于事后管理，作為評(píng)判實(shí)際發(fā)生的不同風(fēng)險(xiǎn)事件所對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為認(rèn)定實(shí)際發(fā)生的涉穩(wěn)事件的性質(zhì)及研判處置方案提供依據(jù)，而項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)是對(duì)擬建項(xiàng)目未來可能發(fā)展的涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)（事前）的風(fēng)險(xiǎn)水平所進(jìn)行的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。

第三個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是從風(fēng)險(xiǎn)事件參與人數(shù)的角度對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行量化界定。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫?，與第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)遇到的問題一樣，風(fēng)險(xiǎn)事件的參與人數(shù)難以預(yù)測(cè)，僅可用于事后管理；另一方面，僅根據(jù)參與人數(shù)判斷風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，在邏輯上難以自圓其說。如果參與群體性事件的人員僅是和平散步，盡管參與人數(shù)眾多，但對(duì)社會(huì)的危害也不大。但是，如果參與者是極端分子，即使人數(shù)很少，也可能造成非常嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定后果。

第四個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是從單因素風(fēng)險(xiǎn)程度及其個(gè)數(shù)的角度對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行量化判斷。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是很有爭(zhēng)議的。比如，某投資項(xiàng)目有1個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)或2-4個(gè)較大單因素風(fēng)險(xiǎn)，則判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是中風(fēng)險(xiǎn)。按照基本邏輯，只要某項(xiàng)目存在一個(gè)可能導(dǎo)致嚴(yán)重群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)，則就意味著這個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生了嚴(yán)重的群體性事件，該項(xiàng)目就是高風(fēng)險(xiǎn)。同理，兩個(gè)“重大風(fēng)險(xiǎn)”，才算項(xiàng)目整體處于高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，這種判斷在邏輯上難以自圓其說。

第五個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”是根據(jù)綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行量化判斷。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，評(píng)價(jià)高風(fēng)險(xiǎn)的臨界值為0.64，假定一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)分析有N個(gè)評(píng)價(jià)值（R）等于0.64的重大風(fēng)險(xiǎn)，僅有1個(gè)R=0.36的較大風(fēng)險(xiǎn)，那么N+1個(gè)風(fēng)險(xiǎn)疊加計(jì)算的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)一定介于0.36-0.64之間，判斷為中風(fēng)險(xiǎn)，與人們的正常認(rèn)知相悖。

此外，從邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性的角度看，對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目而言，如果可用信息和工作深度一樣，那么無論采用哪一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，得出的判斷結(jié)果應(yīng)該是相同的。但是，上述兩個(gè)定量判斷標(biāo)準(zhǔn)難以滿足這個(gè)基本要求。比如，假定某項(xiàng)目存在污染、拆遷、安全生產(chǎn)3個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)程度R分別為0.8、0.1和0.1。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)四，有一個(gè)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是中風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)五，假定上述三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的群體性事件對(duì)“項(xiàng)目整體”群體性事件的重要性即權(quán)重均為1/3，則項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為0.33，屬于低風(fēng)險(xiǎn)，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷結(jié)果不一致，更與本項(xiàng)目屬于高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的實(shí)際結(jié)論不一致。

六、“以問題解決為導(dǎo)向”框架的提出與評(píng)估方法創(chuàng)新

方法決定行動(dòng)，標(biāo)準(zhǔn)衡量結(jié)果。采用什么樣的方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)實(shí)踐影響重大。由于開展重大項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)在理論和實(shí)踐上可供借鑒的成果很少。參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作者提出“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架，旨在建立項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的科學(xué)合理的方法和標(biāo)準(zhǔn)。

(一) “以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)新框架的主要內(nèi)容

以問題解決為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架，是以項(xiàng)目所有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”為目標(biāo)，以預(yù)防和化解影響社會(huì)穩(wěn)定各主要風(fēng)險(xiǎn)為主線，遵循發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題的研究思路，在對(duì)可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定后果的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行調(diào)查、識(shí)別和分析的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)各風(fēng)險(xiǎn)是否均處于低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，且可采取有效措施來確保引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素能夠得到有效控制。風(fēng)險(xiǎn)防范和化解是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，對(duì)于仍然存在不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步研究提出化解措施，直至所有風(fēng)險(xiǎn)（包括剩余風(fēng)險(xiǎn)）均處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”，或者采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)進(jìn)一步措施的代價(jià)超出預(yù)期為止。

“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架體系如圖1所示：

圖1 “以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架體系

我國(guó)目前各地普遍采用的“以項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向”的穩(wěn)評(píng)框架，主要內(nèi)容包括：①進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查；②識(shí)別單因素風(fēng)險(xiǎn)；③確定主要風(fēng)險(xiǎn)因素；④主要單風(fēng)險(xiǎn)因素估計(jì)，確定單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑤確定初始項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；⑥提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑧確定采取措施后的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；⑨提出結(jié)論和建議。

1.定性為主與定量為輔。一方面，項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)主要針對(duì)擬建項(xiàng)目可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，采用風(fēng)險(xiǎn)分析和管理的技術(shù)方法，調(diào)查和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)來源，分析評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)大小，采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)避和化解因項(xiàng)目建設(shè)所引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件。另一方面，項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)需要反映多元利益主體的各種利益訴求。各利益相關(guān)主體所面臨的社會(huì)環(huán)境條件不同，且受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)人文狀況等諸多因素影響。在復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境條件下，完全依賴某個(gè)簡(jiǎn)單的定量指標(biāo)準(zhǔn)確衡量擬建項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)水平亦不可取。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)應(yīng)主要采用定性分析方法，定量指標(biāo)僅用于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析過程中的計(jì)算指標(biāo)，不能用于對(duì)項(xiàng)目最終結(jié)果進(jìn)行判斷的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.以問題解決為導(dǎo)向。一是在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識(shí)別上，以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，重視基層公眾參與和利益相關(guān)者分析，通過結(jié)構(gòu)分析方法，全面確定特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，突出行業(yè)、地域和項(xiàng)目特點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)集成的分析方法，進(jìn)行歸納整理，篩選確定影響擬建項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)。二是在風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)上，以“分析問題”為主線，遵循風(fēng)險(xiǎn)概率－影響矩陣原理，由專家根據(jù)預(yù)先定義的風(fēng)險(xiǎn)變量尺度或標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自身熟悉的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行定性或定量判斷，從而分析項(xiàng)目各種涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性和影響程度。三是在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上，以“解決問題”為主線，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待的應(yīng)對(duì)原則，對(duì)于不可接受的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，提出循序漸進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)化解方案，提出擬建項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)化解及管控行動(dòng)計(jì)劃，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。

3.以所有風(fēng)險(xiǎn)為“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”作為“可行”的判別準(zhǔn)則。開展項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的目的，是要通過對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的研究，使得所有的項(xiàng)目涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)均降低到處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)。“低風(fēng)險(xiǎn)”是指當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目單位可接受的最大程度風(fēng)險(xiǎn)，可從風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)生后可能產(chǎn)生的影響，以及為化解風(fēng)險(xiǎn)而不得不付出的代價(jià)來反映。“可控”是指當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)，通過實(shí)施維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)影響控制在可接受的水平，這就是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施降低風(fēng)險(xiǎn)。如果還有不可接受的剩余風(fēng)險(xiǎn)，或者要使剩余風(fēng)險(xiǎn)變得可以接受而實(shí)施其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施所付出的成本不可接受，即不滿足所有風(fēng)險(xiǎn)均“處于低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，則從規(guī)避項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的角度判斷項(xiàng)目不可行。

(三）兩種穩(wěn)評(píng)框架體系的差異

與“以項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向”的穩(wěn)評(píng)框架相比，“以問題解決為導(dǎo)向”的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架在穩(wěn)評(píng)目標(biāo)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施等方面均有原則性的區(qū)別。

1.在目標(biāo)設(shè)定上，以問題解決為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)是以項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”為研究目標(biāo)，雖然根據(jù)需要也會(huì)評(píng)價(jià)和確定項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度或等級(jí)，但這僅是為制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施提供依據(jù)的中間過程，而非風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)價(jià)的“最終目的”。徹底拋棄了通過降低綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)計(jì)算值，并通過單因素風(fēng)險(xiǎn)疊加計(jì)算來判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)是否處于低等級(jí)的評(píng)價(jià)目標(biāo)。

2.在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，新框架強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)應(yīng)包括：①風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查；②風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；③風(fēng)險(xiǎn)分析；④風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)；⑤風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。不包括：①對(duì)單因素和項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分別進(jìn)行估計(jì)；②計(jì)算綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)；③分別估算采取措施前和采取措施后的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

3.在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識(shí)別上，新框架以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，具體實(shí)操中重視基層公眾參與和利益相關(guān)者分析，全面準(zhǔn)確地收集相關(guān)信息，將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分為風(fēng)險(xiǎn)因素分析和主要風(fēng)險(xiǎn)篩選兩個(gè)步驟，風(fēng)險(xiǎn)因素分析不是簡(jiǎn)單地套用風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表，而是通過結(jié)構(gòu)分析方法，全面確定特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，突出行業(yè)、地域和項(xiàng)目特點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)分析方法，進(jìn)行歸納整理，篩選確定影響社會(huì)穩(wěn)定的項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn),徹底拋棄了通過風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識(shí)別來選定用于計(jì)算項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的疊加對(duì)象及其通過增加單因素風(fēng)險(xiǎn)個(gè)數(shù)來稀釋綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評(píng)價(jià)值的分析邏輯。

4.在風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)上，新框架以“分析問題”為主線，強(qiáng)調(diào)定量計(jì)算僅是一種方法工具，是為分析問題服務(wù)的，不利于分析問題的方法工具都應(yīng)該被拋棄。新框架強(qiáng)調(diào)要遵循風(fēng)險(xiǎn)概率－影響矩陣原理，定性分析和定量分析方法并重，要對(duì)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和影響程度分別進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并認(rèn)為當(dāng)項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”的情形下，項(xiàng)目才可被接受。若采用專家打分法進(jìn)行主觀評(píng)判，應(yīng)根據(jù)預(yù)先定義的風(fēng)險(xiǎn)要素變量尺度或標(biāo)準(zhǔn)，要求專家根據(jù)自身熟悉的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行判斷或打分。徹底拋棄了以“綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”為核心方法的“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)”評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以“單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)”和綜合疊加得出“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)估計(jì)”的分析思路框架。

5.在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上，新框架以“解決問題”為主線，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待的應(yīng)對(duì)原則，對(duì)于不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提出化解的措施方案。通過循序漸進(jìn)地提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施解決方案，直至項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)程度都處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”，或者采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)進(jìn)一步措施的代價(jià)超出預(yù)期為止。

七、“以問題解決為導(dǎo)向”穩(wěn)評(píng)方法應(yīng)用核心要點(diǎn)

(一)通過全面深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問題

風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的目的主要是收集項(xiàng)目相關(guān)信息和發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)問題，為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作奠定基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)是界定調(diào)查范圍、選擇調(diào)查對(duì)象、確定調(diào)查方式和方法。

1.風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查內(nèi)容圍繞合法性、合理性、可行性和可控性展開

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ攸c(diǎn)圍繞擬建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的“四性”（合法性、合理性、可行性和可控性）開展。此外，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查還應(yīng)闡述擬建項(xiàng)目自然和社會(huì)環(huán)境狀況、利益相關(guān)者的意見和訴求、公眾參與情況、基層組織態(tài)度、媒體輿情導(dǎo)向和類似項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況等內(nèi)容。

2.風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查范圍堅(jiān)持全過程、全方位、全覆蓋的原則

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查應(yīng)覆蓋所涉及地區(qū)的所有利益相關(guān)者，充分聽取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者的意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實(shí)和潛在的訴求等。原則上，凡項(xiàng)目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，將利益相關(guān)者的合理合法訴求轉(zhuǎn)化為穩(wěn)評(píng)關(guān)注的目標(biāo)。

從時(shí)間緯度看，必須堅(jiān)持全過程風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的原則，調(diào)查影響風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)的各種因素。社會(huì)調(diào)查既要考察項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期間可能出現(xiàn)的涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)因素，也要查明歷史遺留的社會(huì)矛盾和積怨。

從空間跨度看，必須堅(jiān)持全方位風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的原則，調(diào)查應(yīng)涵蓋項(xiàng)目可能產(chǎn)生負(fù)面影響的所有區(qū)域。既要重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目直接影響區(qū)，也不能忽視間接影響區(qū)。

從調(diào)查對(duì)象看，必須堅(jiān)持全覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查原則，并重點(diǎn)關(guān)注基層組織和弱勢(shì)群體的意見。調(diào)查對(duì)象應(yīng)該具有全面性，覆蓋受影響地區(qū)的不同利益相關(guān)者，包括項(xiàng)目受損和受益者、直接和間接影響者；同時(shí)當(dāng)利益相關(guān)者人數(shù)較多時(shí)，調(diào)查對(duì)象選擇應(yīng)有代表性，即具有年齡、性別、職業(yè)、民族、財(cái)富等不同分層特征。原則上，城市調(diào)查要深入到社區(qū)，農(nóng)村調(diào)查要深入到行政村乃至自然村。

3.公眾參與應(yīng)避免選擇性或傾向性參與

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查理論上可以通過隨機(jī)抽樣調(diào)查，推論當(dāng)?shù)毓妼?duì)項(xiàng)目建設(shè)的總體態(tài)度，但在實(shí)踐中，咨詢機(jī)構(gòu)難以親自抽取調(diào)查樣本，需要通過項(xiàng)目建設(shè)單位和地方政府選取樣本接受調(diào)查，應(yīng)避免選擇性參與或傾向性參與。

4.現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查應(yīng)避免“走過場(chǎng)”的形式主義

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查主要采用問卷、訪談、座談、觀察、公告、公示等方法，獲取項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的第一手信息。在項(xiàng)目調(diào)查實(shí)踐中，應(yīng)避免在地方官員全程陪同下，轟轟烈烈地走過場(chǎng)，如大批群眾被“精心組織”填寫標(biāo)準(zhǔn)化的問卷，接受訪談的居戶被提前打招呼等，使項(xiàng)目既有和潛在的矛盾被人為隔離或屏蔽。

除了這些正式的現(xiàn)場(chǎng)公眾參與，穩(wěn)評(píng)還要廣泛采集網(wǎng)上輿論信息和媒體呼聲等，這些非正式的參與形式時(shí)常更能充分地反映社情民意，有助于全面客觀地預(yù)判重大項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 通過結(jié)構(gòu)分解與系統(tǒng)集成進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ǎㄈ顼L(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)解析、專家調(diào)查、故障樹分析、案例參照等方法），發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目可能存在的各種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，通過分類整理，確定影響社會(huì)穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)。

1.風(fēng)險(xiǎn)因素分析不能照搬“風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表”

風(fēng)險(xiǎn)因素分析可以采用結(jié)構(gòu)分析方法，即依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查所獲得的信息資料，借鑒類似項(xiàng)目的歷史經(jīng)驗(yàn)，從項(xiàng)目周期的角度分析不同階段產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素及其動(dòng)態(tài)變化情況，從行為主體的角度分析當(dāng)?shù)卣块T、項(xiàng)目建設(shè)單位、新聞媒體等主體行為可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)因素及其特點(diǎn)，從總體到局部，從宏觀到微觀，層層分解風(fēng)險(xiǎn)，尋找可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素，以充分揭示項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來源、發(fā)生條件和具體原因。

實(shí)踐中，很多穩(wěn)評(píng)報(bào)告編制單位喜歡機(jī)械地照搬《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資〔2012〕2873號(hào)）列示的“風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表”，在其中列示的八類（政策、規(guī)劃和審批程序，土地房屋征收及補(bǔ)償，技術(shù)經(jīng)濟(jì)，環(huán)境影響，項(xiàng)目管理，安全和治安，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)影響和媒體輿情等）49個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素中，挑選項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素，并將其等同于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，并非所有的項(xiàng)目都具備或局限于上述八類共49個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，而且其中某些風(fēng)險(xiǎn)因素（如“技術(shù)經(jīng)濟(jì)”）僅誘發(fā)項(xiàng)目工程技術(shù)方案等風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)公共利益或他人利益不產(chǎn)生直接負(fù)面影響，一般不應(yīng)納入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別范疇。正因如此，在國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2012〕428號(hào)）中，刪除了上述“風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表”。

2.主要風(fēng)險(xiǎn)篩選需要特別關(guān)注重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)

在全面分析確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素后，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素的類型、成因、表現(xiàn)、發(fā)生階段和持續(xù)時(shí)間等特征，采用系統(tǒng)分析方法，進(jìn)行歸納整理，即按照分類、分項(xiàng)、分目及細(xì)目，建立投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)體系，確定影響社會(huì)穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素。

主要風(fēng)險(xiǎn)篩選應(yīng)堅(jiān)持“抓大放小”原則，篩除那些“風(fēng)險(xiǎn)水平低、對(duì)穩(wěn)評(píng)目標(biāo)足以忽略”的風(fēng)險(xiǎn)，著力找出項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)屬性上，最終篩選確定的主要風(fēng)險(xiǎn)相互之間應(yīng)相對(duì)獨(dú)立。

對(duì)于涉及大規(guī)模的征地拆遷和移民工程、嚴(yán)重的環(huán)境污染等社會(huì)敏感度高的投資項(xiàng)目，地方政府應(yīng)提前建立重大、特殊風(fēng)險(xiǎn)篩選制度。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，通過篩選主要風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地制定特殊政策，從源頭上控制和防范風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 基于概率—影響矩陣的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析需要采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，通過專家主觀判斷，對(duì)篩選出的主要風(fēng)險(xiǎn)分別預(yù)測(cè)發(fā)生概率和影響程度，借鑒風(fēng)險(xiǎn)概率—影響矩陣（也稱風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)矩陣）分析框架確定主要風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度，并據(jù)此判定各風(fēng)險(xiǎn)是否需要提出應(yīng)對(duì)方案。

1.專家應(yīng)按統(tǒng)一的賦值標(biāo)準(zhǔn)在各自專長(zhǎng)領(lǐng)域打分

在現(xiàn)行的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，各位專家往往在缺乏指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)的條件下，根據(jù)自己的理解，對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響大小分別打分，然后對(duì)打分結(jié)果進(jìn)行算術(shù)平均（有時(shí)去掉最高分和最低分），并根據(jù)平均分值所屬的區(qū)間，定性判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和影響程度的檔位。這種專家主觀判斷過程隱含的前提條件是：所有專家都是通才，精通各類風(fēng)險(xiǎn)，而且各位專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好都一致，并秉持客觀公正的原則打分。

為了保持專家主觀判斷有效、可信，必須對(duì)專家的判斷過程進(jìn)行規(guī)范化處理。一是向?qū)＜谊U明社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析對(duì)項(xiàng)目的重要性，設(shè)計(jì)易于填寫的分析表格；二是清楚地定義風(fēng)險(xiǎn)變量，由專家、當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目建設(shè)單位共同確定指標(biāo)賦值內(nèi)涵，為專家打分判斷提供統(tǒng)一的依據(jù)。

2.根據(jù)概率—影響矩陣原理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主觀判斷

無論是定性分析還是定量分析，其基本原理是風(fēng)險(xiǎn)概率—影響矩陣，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度（R）=風(fēng)險(xiǎn)概率（p）×影響程度（q），通過先行判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率（p）和影響程度（q），從而確定風(fēng)險(xiǎn)程度（R）。

3.風(fēng)險(xiǎn)定量分析需要計(jì)算期望值和離散程度等指標(biāo)

我國(guó)實(shí)踐中采用的項(xiàng)目涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)定量分析，依據(jù)專家打分的算術(shù)平均值確定風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度的期望值，很少考慮專家打分值的離散程度信息，更缺少置信度分析或一致性檢驗(yàn)環(huán)節(jié)。對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度的專家打分結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，不僅要計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度等指標(biāo)的期望值，還要計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差等參數(shù)，分析數(shù)據(jù)的離散分布特點(diǎn)。必要時(shí)，還需通過假設(shè)檢驗(yàn)，檢驗(yàn)專家打分值的穩(wěn)定性和假設(shè)錯(cuò)誤時(shí)對(duì)項(xiàng)目維穩(wěn)目標(biāo)造成的后果。

4.通過風(fēng)險(xiǎn)程度指標(biāo)判斷項(xiàng)目能否被接受

以問題解決為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架將“分析問題”階段（風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)）細(xì)分為五個(gè)步驟：①界定風(fēng)險(xiǎn)概率、影響程度等指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)程度的可接受水平；②通過專家主觀判斷，對(duì)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、影響程度等指標(biāo)進(jìn)行賦值；③通過統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度的大小及分布情況；④根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)概率－影響矩陣，確定風(fēng)險(xiǎn)程度的大小；⑤將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度與事先定義的可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行對(duì)比，判定各風(fēng)險(xiǎn)是否需要采取應(yīng)對(duì)處理措施。

(四)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)需要對(duì)標(biāo)評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)水平及其可控程度

投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的任務(wù)是對(duì)標(biāo)預(yù)先設(shè)定各方都能接受的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)值，查找需要采取應(yīng)對(duì)措施的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。只有當(dāng)項(xiàng)目的所有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)都處于“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)，投資項(xiàng)目才能滿足維穩(wěn)要求。

1.根據(jù)地區(qū)及行業(yè)特點(diǎn)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)可接受程度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

開展投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作，需要根據(jù)國(guó)家投資主管部門對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的原則性要求，結(jié)合具體項(xiàng)目所處地域和行業(yè)特點(diǎn)，以及當(dāng)?shù)貙?duì)不同種類風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，制定合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)不同，其資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展目標(biāo)存在差異，對(duì)同樣風(fēng)險(xiǎn)因素的社會(huì)敏感度也會(huì)不同，各地衡量社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。投資項(xiàng)目可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度還與所屬的行業(yè)特性有關(guān)，主要風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響程度具有一定的行業(yè)共性特征，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判可借鑒同類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)資料。

2.可接受的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”

雖然各地區(qū)、各行業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，但穩(wěn)評(píng)實(shí)踐確實(shí)需要一個(gè)更加普遍、通用和直接的標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)程度及可控程度，即風(fēng)險(xiǎn)程度是否處在“低風(fēng)險(xiǎn)”的狀態(tài)之下，相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施是否保證風(fēng)險(xiǎn)在“可控”的范圍之內(nèi)。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中，“低風(fēng)險(xiǎn)”是指當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目單位可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度，可從風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后可能產(chǎn)生的影響（行為表現(xiàn)、參加人數(shù)、影響范圍、持續(xù)時(shí)間等），以及為化解風(fēng)險(xiǎn)而不得不付出的代價(jià)來反映，具體可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后項(xiàng)目建設(shè)單位愿意承擔(dān)的“經(jīng)濟(jì)成本”和當(dāng)?shù)卣軌虺袚?dān)的“行政責(zé)任”來確定。

在項(xiàng)目生命周期中，風(fēng)險(xiǎn)總是動(dòng)態(tài)變化的。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)包括源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)還應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，研究制定維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案，通過實(shí)施維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)影響控制在可接受的水平。

3.不可接受風(fēng)險(xiǎn)的確定和處理

擬建項(xiàng)目采取措施前的各項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)水平，是項(xiàng)目可能導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)反映，可以作為投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)，是確定風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施的基礎(chǔ)。項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度及其排序結(jié)果，通過風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施研究，將項(xiàng)目所有不可接受的風(fēng)險(xiǎn)都化解為“低風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)。

如果風(fēng)險(xiǎn)分析所得的風(fēng)險(xiǎn)程度高于可接受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度，則必須提出風(fēng)險(xiǎn)防范化解方案，不斷降低風(fēng)險(xiǎn)程度，直至變?yōu)榭山邮艿摹暗惋L(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)所有風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度均可接受，或者采取措施后均可降低到“低風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)，或者采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)進(jìn)一步措施的代價(jià)超出預(yù)期或承受能力而得出項(xiàng)目不可行的結(jié)論，則風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估過程結(jié)束。

(五)分類制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)于影響社會(huì)穩(wěn)定的主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提前采取有效的預(yù)防和化解措施，將項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)均降至“低風(fēng)險(xiǎn)且可控”狀態(tài)，這是開展項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作的關(guān)鍵之所在。

1.制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的總體要求

風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施應(yīng)是全過程、全方位的。針對(duì)不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從工程性防范措施（預(yù)防或減輕項(xiàng)目的負(fù)面影響）和社會(huì)性防范措施（緩解社會(huì)對(duì)項(xiàng)目的抵制程度）角度，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理方案。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)貴在行動(dòng)，提出和落實(shí)措施需要研究其可行性。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施不僅要具有技術(shù)可行性，還要研究風(fēng)險(xiǎn)措施的經(jīng)濟(jì)性，將預(yù)防、化解風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)與該風(fēng)險(xiǎn)可能造成的危害進(jìn)行權(quán)衡，尋求以最少的費(fèi)用獲取最佳效果。

風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施要有針對(duì)性和適當(dāng)超前性。穩(wěn)評(píng)提出的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施要具備操作和實(shí)施的條件，不能脫離項(xiàng)目實(shí)際、空泛而談。由于項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)前期未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，或者某風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響超過預(yù)期，因此風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施還應(yīng)適當(dāng)超前，留有余地，防止風(fēng)險(xiǎn)突變帶來的問題。

2.發(fā)揮地方政府在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的關(guān)鍵作用

地方政府是落實(shí)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管控的第一責(zé)任人。政府肩負(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的管理職能，項(xiàng)目與社會(huì)之間矛盾和沖突的處理，離不開政府的關(guān)鍵作用。在穩(wěn)評(píng)工作實(shí)踐中，一般要求地方政府對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定保障措施提出明確的書面承諾，保證穩(wěn)評(píng)報(bào)告提出的措施和任務(wù)將來能夠落實(shí)到位。

3.由大到小研究風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施

制定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施需要分清輕重緩急，按照從大到小的原則，重點(diǎn)對(duì)“重大”和“較大”程度的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，提出針對(duì)性的抑制或減輕措施，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率或影響程度，從而降低風(fēng)險(xiǎn)程度。對(duì)于某些關(guān)鍵的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，如果其風(fēng)險(xiǎn)程度根本無望降至可接受水平，必須明確提出終止或放棄項(xiàng)目的建議。

至于各項(xiàng)“低風(fēng)險(xiǎn)”，只要其風(fēng)險(xiǎn)因素處于可控狀態(tài)，通過制定可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，可由項(xiàng)目單位和地方政府自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

4.風(fēng)險(xiǎn)防范和化解是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是不斷演進(jìn)的，其應(yīng)對(duì)措施也不是一蹴而就的。對(duì)于不可接受的項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐一提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理方案。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)程度排序最高的風(fēng)險(xiǎn)降為“低風(fēng)險(xiǎn)”后，接著應(yīng)著手解決排在次席和后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，不斷地采取針對(duì)性的措施降低其概率和影響程度，直至所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)化為“低風(fēng)險(xiǎn)”且其影響均處于可控狀態(tài)。反之，當(dāng)某一風(fēng)險(xiǎn)在采取應(yīng)對(duì)措施后，風(fēng)險(xiǎn)程度仍然不能有效降低，或者實(shí)施應(yīng)對(duì)措施的代價(jià)超出項(xiàng)目單位和地方政府的可接受水平，應(yīng)從社會(huì)維穩(wěn)的角度對(duì)該項(xiàng)目予以否決。