我國重大政策思路及關(guān)鍵要點(diǎn)探討

曹玫

摘要：政策評估是伴隨著一個國家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產(chǎn)生，并與之同步演化、相互促進(jìn)。我國重大政策評估應(yīng)探索和構(gòu)建符合國情、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的評估系統(tǒng)及模型方法。研究認(rèn)為，新時代我國重大政策評估應(yīng)該突出以人民為中心、貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的時代特點(diǎn)，堅(jiān)持系統(tǒng)論的評估思路方法，在評估過程中遵循突出系統(tǒng)性、兼顧重點(diǎn)，突出宏觀性、兼顧微觀，突出趨勢性、兼顧時點(diǎn)，突出總體性、兼顧細(xì)節(jié)的原則，對政策投入的適當(dāng)性、投入-產(chǎn)出的效率、投入-效果的有效性、投入-效果-影響的相關(guān)性、效果-影響的可持續(xù)性進(jìn)行綜合評價。具體工作過程中，需要抓住政策導(dǎo)向的還原、政策結(jié)構(gòu)的拆解以及評估指標(biāo)體系的構(gòu)建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：新時代；重大政策；評估；思路；關(guān)鍵要點(diǎn)

政策評估是國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和政府管理創(chuàng)新的重要舉措，是促進(jìn)政策落到實(shí)處的重要方案。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，高度重視政策評估對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。目前，在中央層面，一些重大改革方案和政策舉措出臺之前，通常委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前評估，評估結(jié)果作為完善改革決策的重要依據(jù)；在對有關(guān)重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行督查過程中，也會引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施評價；有關(guān)部門已經(jīng)或正在研究制定建立健全政策評估制度的指導(dǎo)性文件。因此，結(jié)合我國政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、社會管理模式等基本國情，根據(jù)我國開展政策評估的實(shí)際需要，對政策評估開展深入研究，加快構(gòu)建中國特色政策評估體系具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重大政策及其基本特征

（一）重大政策的內(nèi)涵

“政策”作為專業(yè)術(shù)語有多種定義，最具代表性的闡釋就是《辭?！穼Α罢摺钡亩x，即國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則和具體措施[1]。在新中國成立70多年的政策實(shí)踐中，根據(jù)國家發(fā)展需要和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性目標(biāo)，我國政府先后制定、實(shí)施和調(diào)整了各種不同的政策，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要推動作用。為滿足加強(qiáng)政策體系頂層設(shè)計(jì)的需要，我國通過組織調(diào)整、智庫建設(shè)、強(qiáng)化咨詢等多種方式不斷加強(qiáng)決策能力建設(shè)，極大地提高了政策產(chǎn)出能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年底前我國中央和國家相關(guān)部門就已經(jīng)出臺1900多項(xiàng)改革措施、意見和方案，再加上一些配套保障措施、衍生政策，以及試點(diǎn)政策等，我國已經(jīng)形成體量龐大的、高度密集的改革政策群[2]。而所謂“重大”即大而重要（常用于抽象事物），那么在我國政策實(shí)踐及政治語境中，重大政策應(yīng)該是指黨政機(jī)關(guān)（包括立法、司法、行政等部門在內(nèi)的廣義行政系統(tǒng)）依照法定職權(quán)制定的涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局問題、結(jié)構(gòu)問題及特定領(lǐng)域重要問題，實(shí)施涉及對象較為廣泛，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的政策。

（二）重大政策的基本特征

我國現(xiàn)行重大政策，總體而言具有如下基本特征：

1.政策影響的戰(zhàn)略性

重大政策往往是針對重大問題提出，在很大程度上是國家或地區(qū)戰(zhàn)略意圖的直接體現(xiàn)，是對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略舉措的部署，具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性和指導(dǎo)作用，其影響的時間、空間范圍應(yīng)是其他政策、規(guī)劃所不能比擬的。

2.目標(biāo)任務(wù)的綜合性

重大政策的提出普遍以“五位一體”總體布局為指引，注重多領(lǐng)域多環(huán)節(jié)的協(xié)同效應(yīng)。與此同時，重大政策一方面是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，旨在破解當(dāng)下的發(fā)展困境，另一方面是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策，對未來發(fā)展趨勢做出預(yù)期和應(yīng)對，因此重大政策既要提出長遠(yuǎn)發(fā)展的大政方針，又要解決當(dāng)前面臨的實(shí)際問題，目標(biāo)任務(wù)需要統(tǒng)籌兼顧，遠(yuǎn)近結(jié)合。

3.實(shí)施舉措的集成性

重大政策是對關(guān)鍵領(lǐng)域、重要問題做出的總體部署，在實(shí)踐中一般需要對各項(xiàng)部署從多個領(lǐng)域分別進(jìn)行細(xì)化分解，提出更加具體的實(shí)施舉措，從而形成完整的任務(wù)體系。并且現(xiàn)階段的重大政策實(shí)施舉措已經(jīng)不僅僅局限于增加資金的投入，而是從人、財(cái)、物、體制機(jī)制等多方面進(jìn)行投入，對多種措施進(jìn)行系統(tǒng)集成，共同促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

4.實(shí)施過程的動態(tài)性

重大政策一般有較長的實(shí)施周期。在此過程中，政策實(shí)施的內(nèi)外環(huán)境、相關(guān)各方及其需求往往有可能發(fā)生較大變化，各參與主體需要不斷進(jìn)行協(xié)同互動，任務(wù)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑也需要進(jìn)行不斷完善和動態(tài)優(yōu)化。

二、政策評估理論方法現(xiàn)狀

政策評估的目的在于通過弄清現(xiàn)狀、找到問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策提供依據(jù)[3]。廣義的“政策評估”，是對政策周期全過程的全面評估，具體分為對政策的事前、事中和事后評估三種基本類型[4]，既涉及到對政策制定的評估，還包括對政策執(zhí)行、政策監(jiān)測、政策終結(jié)以及政策結(jié)果的評估。狹義的“政策評估”則是專指事后評估，即對政策實(shí)施效果的評價，主要著眼于政策落地后所產(chǎn)生的實(shí)際效果[5]。也有學(xué)者將政策的事前評估納入“政策分析”的范疇。

從政策評估理論框架看，基于不同的認(rèn)識論假設(shè)和方法論取向，政策評估理論框架大體經(jīng)歷實(shí)證主義取向的評估階段、構(gòu)建主義取向的評估階段、現(xiàn)實(shí)主義取向的評估階段以及現(xiàn)實(shí)的構(gòu)建與再構(gòu)建的評估階段。目前在實(shí)際操作層面，政策評估的理論方法分析框架主要包括三類：一是基于主體“多方協(xié)調(diào)”的評估理論，即將各種主觀評價融入政策評估過程中，并試圖建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制推動實(shí)施政策評估并以期改善政策績效；二是基于目標(biāo)與結(jié)果“一致性”的評估理論，即以政策實(shí)施效果作為評估政策是否成功的依據(jù)；三是基于實(shí)施過程本身的評估理論，強(qiáng)調(diào)對于政策是否成功的判斷應(yīng)當(dāng)從簡單地分析政策與結(jié)果之間的線性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ邔?shí)施過程的系統(tǒng)性分析。

從政策評估方法論看，政策評估方法大多建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和模型的基礎(chǔ)之上。按照評價與所使用信息特征的關(guān)系，可將政策評估方法分為基于數(shù)據(jù)的評估、基于模型的評估、基于專家知識的評估以及基于數(shù)據(jù)、模型、專家知識的綜合評估等類型。從評估具體技術(shù)的視角，可將評估方法分為三大類：一是評價類方法，即通過建立指標(biāo)體系，使用客觀數(shù)據(jù)或?qū)＜乙庖姡瑢φ哌M(jìn)行評價，以判斷其政策實(shí)施效果；二是預(yù)測類方法，主要是對其實(shí)施效果進(jìn)行預(yù)測與分析，以便更好地為政策的制定與調(diào)整提供依據(jù)，從而提高政策實(shí)施的有效性；三是模擬類方法，即通過建立動態(tài)或靜態(tài)評估模型，對政策制定和實(shí)施過程中所產(chǎn)生的政策效應(yīng)和實(shí)施效果進(jìn)行模擬。近年來，重大政策的評估更加強(qiáng)調(diào)重視預(yù)測類和模擬類評估方法的研究和應(yīng)用。從實(shí)踐效果看，在具體的政策評估過程中，所采用的評估技術(shù)方法并非一種，在同一次政策評估中可以兼容多種技術(shù)方法，如線性回歸法、層次分析法及德爾斐法等多種方法的疊加應(yīng)用。

三、我國重大政策評估的思路

政策評估伴隨著一個國家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產(chǎn)生，并與之同步演化、相互促進(jìn)，政策評估的理論與實(shí)踐必然會體現(xiàn)其時代特征和本國、本地區(qū)的特點(diǎn)。我國重大政策評估工作要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)和根本遵循，服務(wù)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略全局，不斷推進(jìn)政策評估的制度化、規(guī)范化、程序化，加強(qiáng)政策評估的本土化、科學(xué)化研究，推動構(gòu)建符合國情和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展需要的中國特色政策評估體系,從而實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，讓人民群眾切實(shí)感受到政策的溫度。

（一）總體要求

1.突出時代特征

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，很多領(lǐng)域的改革與發(fā)展遇到深層次矛盾，對于重大政策的評估要做到從國情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，突出時代特征。

第一，堅(jiān)持以人民為中心。為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。因此，一定要把“以人民為中心”作為政策評估必須遵循的價值理念，通過評估促進(jìn)政策實(shí)施的高質(zhì)量、高效率，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

第二，貫徹新發(fā)展理念。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是精準(zhǔn)破解發(fā)展瓶頸和難題、塑造發(fā)展新優(yōu)勢、引領(lǐng)新階段創(chuàng)新發(fā)展的理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。貫徹新發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路。重大政策評估必須把新發(fā)展理念貫穿于評估工作的全過程，無論是方式方法還是評估成果的形成都要體現(xiàn)新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

第三，推動高質(zhì)量發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。重大政策評估既要關(guān)注發(fā)展量的合理增長，更要強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)的穩(wěn)步提升，將實(shí)現(xiàn)更充分更均衡的發(fā)展，在更高水平上實(shí)現(xiàn)供給和需求的動態(tài)平衡作為政策評估的重要基準(zhǔn)。

2.堅(jiān)持系統(tǒng)觀念

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論的重要內(nèi)容，也是指導(dǎo)我國政策評估工作的重要遵循。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨中央堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)，根據(jù)新的實(shí)踐需要，形成一系列新布局和新方略。習(xí)近平總書記指出“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”。黨的二十大報告提出，我們要善于通過歷史看現(xiàn)實(shí)、透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)提供科學(xué)思想方法。對于重大政策的評估，必須樹立系統(tǒng)化的工作意識，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，條分縷析、綜合研判，結(jié)合理論和實(shí)際，得出科學(xué)的預(yù)見和結(jié)論。具體開展工作過程中，要系統(tǒng)地研讀政策文本、系統(tǒng)地考慮反映不同屬性維度的指標(biāo)、系統(tǒng)地形成評估結(jié)論等。

（二）基本原則

綜合考慮重大政策的特點(diǎn)和實(shí)際開展工作的可行性，政策評估活動應(yīng)該遵循以下基本原則：

1.突出系統(tǒng)性，兼顧重點(diǎn)

既有的重大政策內(nèi)容豐富，是不同領(lǐng)域按照一定結(jié)構(gòu)關(guān)系和作用機(jī)理共同形成的政策體系，這就要求評估必須突出系統(tǒng)性。按照系統(tǒng)論的思維方法，系統(tǒng)性評估應(yīng)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作。研究表明，系統(tǒng)中的某一方面可能會對系統(tǒng)產(chǎn)生影響，但有可能被其他方面的影響所消解或放大，評估應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注那些具有戰(zhàn)略影響的關(guān)鍵方面。針對關(guān)鍵內(nèi)容的重點(diǎn)評估，對總體評估結(jié)論的形成具有重要的甚至決定性影響。

2.突出宏觀性，兼顧微觀

重大政策是政府對部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或者某些重要領(lǐng)域的總體部署，對其進(jìn)行評估，要重視把握政策對區(qū)域或領(lǐng)域發(fā)展的整體性影響，由此形成評估的基本結(jié)論。但任何宏觀整體的認(rèn)識都有其微觀基礎(chǔ)，在對重大政策的效果作評估時，往往要通過某些具體指標(biāo)或具體項(xiàng)目來測度重大舉措的工作效果，在此基礎(chǔ)上綜合判斷各種重點(diǎn)領(lǐng)域的進(jìn)展，進(jìn)而形成重大政策效果的評估結(jié)論。

3.突出趨勢性，兼顧時點(diǎn)

重大政策具有很強(qiáng)的前瞻性和指導(dǎo)性，這一特點(diǎn)要求評估必須突出趨勢性，從發(fā)展趨勢判斷政策的執(zhí)行效果，判斷領(lǐng)域的發(fā)展趨勢是否符合政策確定的戰(zhàn)略取向，主要戰(zhàn)略性措施能否落實(shí)。若政策的實(shí)施具有明確的期限，則需要對時點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評價。如果時點(diǎn)數(shù)據(jù)與預(yù)期目標(biāo)偏離過大，則表明相關(guān)政策的實(shí)施效果不理想，因而時點(diǎn)數(shù)據(jù)對形成評估結(jié)論具有非常重要的影響。

4.突出總體性，兼顧細(xì)節(jié)

重大政策的廣泛性特征決定了評估結(jié)論要突出總體性。政策所作用的對象往往是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，對該系統(tǒng)的分析評估往往需要面對很大的不確定性，包括各方面關(guān)系的不確定性、系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的不確定性等。因此，重大政策的評估應(yīng)在不影響整體評價結(jié)論的前提下，允許對具體環(huán)節(jié)進(jìn)行粗略處理，但不應(yīng)影響評估結(jié)論的可靠性。對于那些具有明確可以量化的政策目標(biāo)，尤其是向社會鄭重承諾的公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)，其評估結(jié)論應(yīng)力求精確，以便切實(shí)發(fā)揮政策評估的作用。

（三）評估的基本框架

重大政策往往由目標(biāo)、路徑、措施等基本要件構(gòu)成。其中，政策目標(biāo)是政策所指向的預(yù)期效果和影響；路徑，是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)應(yīng)采用的方式；措施，是在路徑指引下應(yīng)采取的具體手段，工程、項(xiàng)目等。在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中，這些內(nèi)容可以進(jìn)行進(jìn)一步拆解，一是從政策目標(biāo)（要解決的核心問題）入手，向上逐級分析其影響及后果，向下逐層分析其原因，構(gòu)建出整個政策制定和執(zhí)行的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)；二是從實(shí)施政策所需投入的資源和措施入手，向上推導(dǎo)這些投入的實(shí)際產(chǎn)出、達(dá)到的效果、產(chǎn)生的影響，進(jìn)而與政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯進(jìn)行比較并做出評價。這些拆解便產(chǎn)生以政策的“影響-效果（成果）-產(chǎn)出-活動-投入”為主線的政策評估基本鏈條。影響是指部分可歸因于該項(xiàng)政策效果在更高層次所產(chǎn)生的效應(yīng)，如對國家、區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域等不同層面的影響結(jié)果；效果是指可以直接歸因于政策目標(biāo)群的結(jié)果效應(yīng)或績效變化；產(chǎn)出是指政策產(chǎn)生的直接實(shí)物或服務(wù)結(jié)果；活動是將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出而實(shí)施的措施；投入是指所需的資金、人力、物力和其他資源。

將上述政策評估所涉及的相關(guān)要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整合，就形成政策評估的基本邏輯鏈條，包括評估政策制定的目的（效能、公平性）、目標(biāo)（效率、反應(yīng)度）、舉措（充分性、適當(dāng)性），以及宏觀效果（影響）和政策的可持續(xù)性（執(zhí)行能力）等相關(guān)內(nèi)容[6]。結(jié)合我國政策評估的實(shí)踐和亞洲開發(fā)銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)的做法[7,8]，這里提出政策評估的內(nèi)容如下。

1.政策投入的適當(dāng)性

評估政策本身的制定是否符合相關(guān)戰(zhàn)略需求，與其他政策及規(guī)劃的互補(bǔ)性、協(xié)調(diào)性和適配性如何，檢查新制定的政策在避免重復(fù)工作的同時能否實(shí)現(xiàn)價值增值。

2.投入-活動-產(chǎn)出的效率

直接驗(yàn)證為實(shí)現(xiàn)政策投入所需資源與取得產(chǎn)出之間的對應(yīng)關(guān)系，評判這些投入是否具有效率。一般采用費(fèi)用-效益分析（cost-benefit analysis,CBA）和費(fèi)用-效果分析（cost-effectiveness analysis,CEA）等方法。CBA適用于政策效益可貨幣量化計(jì)量，如對政府財(cái)政資金投資效益的評估，CEA主要應(yīng)用于效益無法進(jìn)行貨幣量化的政策評估。

3.投入-產(chǎn)出-效果的有效性

政策必須能夠解決所針對的具體問題。有效性即評價政策投入在多大程度上解決了具體問題。實(shí)際操作中應(yīng)在產(chǎn)出評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步深化分析，確定直接歸因于該項(xiàng)政策的直接效果。

4.投入-效果-影響的相關(guān)性

在相關(guān)戰(zhàn)略框架下制定的重大政策應(yīng)該對國家或區(qū)域重大戰(zhàn)略等的實(shí)現(xiàn)具有正面影響，相關(guān)性即評價政策的實(shí)施對實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)所產(chǎn)生的影響程度。

5.效果、影響的可持續(xù)性

政策不僅要適應(yīng)當(dāng)時環(huán)境，而且能夠隨著環(huán)境的變化而靈活做出調(diào)整，可持續(xù)性即評估政策在預(yù)計(jì)的時間內(nèi)能否適應(yīng)環(huán)境變化，持續(xù)發(fā)揮作用。包括持續(xù)長期受益的可能性，以及凈效益的抗風(fēng)險能力，體現(xiàn)影響效果的持續(xù)韌性。

具體邏輯框架結(jié)構(gòu)參照圖1。

圖1 重大政策評估模型框架

（四）基于基本框架的綜合評估

上述模型框架提出了重大政策評估的主要內(nèi)容包括適當(dāng)性、效率、有效性、相關(guān)性、可持續(xù)性等五大核心要素。從我國目前已經(jīng)開展的政策評估工作實(shí)際情況看，評估結(jié)論主要以定性描述為主，對于目標(biāo)等的執(zhí)行情況則比較傾向于以很好、較好、一般、較差、差等等級來表示。借鑒有關(guān)國家和國際組織的做法，研究認(rèn)為我國重大政策的評估，除進(jìn)行五大核心要素的單項(xiàng)評估外，還應(yīng)進(jìn)行綜合評估。具體評估過程中，評估人員應(yīng)根據(jù)政策的實(shí)際情況選取恰當(dāng)?shù)脑u估指標(biāo)，依據(jù)評估的目標(biāo)、數(shù)據(jù)的獲取情況、評估的時間周期、評估報告的質(zhì)量要求等因素，選取恰當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行評估。需要說明的是：對于重大政策而言，以定量分值作為評估結(jié)論會丟失很多重要關(guān)鍵信息，因此量化的分值只能作為評估的一部分，作用在于形成直觀的印象和不同政策效果評估量化結(jié)果之間的比較，完整的評估結(jié)論還應(yīng)包括評估過程的主要發(fā)現(xiàn)，不同要素的評估結(jié)論，以及相關(guān)的問題、經(jīng)驗(yàn)和趨勢等內(nèi)容。

四、重大政策評估實(shí)踐需要關(guān)注的幾個關(guān)鍵要點(diǎn)

（一）政策導(dǎo)向的還原

重大政策導(dǎo)向鮮明，集中體現(xiàn)黨的路線、方針和政策。評估重大政策，首先要明確重大政策的根本導(dǎo)向，即其需要解決的最主要問題，這既是重大政策本身的應(yīng)有之義，也是重大政策評估的最基本出發(fā)點(diǎn)。在實(shí)際操作層面，重大政策的導(dǎo)向還原工作，不是簡單地對政策進(jìn)行解讀，而是要明確評估的出發(fā)點(diǎn)是否正確。對于體系極為龐大的重大政策，還應(yīng)明確其政策評估的邊界。為做好這項(xiàng)工作，應(yīng)綜合安排下列工作：一是在有條件的情況下，邀請政策提出部門提供重大政策的有關(guān)說明情況，如政策出臺背景和政策制定過程中著力解決的關(guān)鍵問題等；二是如果無法邀請有關(guān)部門進(jìn)行相關(guān)解讀或提供輔助材料等，則應(yīng)邀請?jiān)撜哳I(lǐng)域的知名專家等進(jìn)行相應(yīng)的解析；三是在此基礎(chǔ)上，評估團(tuán)隊(duì)要對所評估政策的時代背景、重要現(xiàn)實(shí)意義等進(jìn)行充分闡釋。

（二）政策結(jié)構(gòu)的拆解

重大政策站位高、覆蓋廣、影響大，從決策到實(shí)施都面臨很多重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，因此在其實(shí)施過程中往往需要統(tǒng)籌多項(xiàng)相關(guān)配套政策，從而形成一個龐大的政策樹系。在評估過程中首先需要對政策體系進(jìn)行梳理，通過梳理政策結(jié)構(gòu)，厘清評估的主要內(nèi)容和基本路線。因此，政策結(jié)構(gòu)的拆解是展現(xiàn)政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目間的相互關(guān)系，體現(xiàn)行政主體的管理目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑的重要方式[9]。

體系化的政策往往可以分為若干個層次，處于首要地位的是“元”政策，位于政策體系結(jié)構(gòu)的最高層次。所謂“元”是政策導(dǎo)向還原后梳理的首要問題。其次，應(yīng)以“元”政策為切入點(diǎn)，對重大政策的第二級框架進(jìn)行梳理，識別和明確重大政策的模塊化組合。任何重大政策的“元”政策的具體執(zhí)行，都需要從若干方面和領(lǐng)域制定相關(guān)的配套措施，成為該項(xiàng)政策內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)且必不可少的有機(jī)組成部分。再次，對每一項(xiàng)具體的政策模塊按照“投入-活動-產(chǎn)出”的構(gòu)架進(jìn)一步拆解，形成更為具體的政策單元和政策評估的具體對象。整個政策體系的分析過程就是從政策目標(biāo)到組織實(shí)施的具體分析過程，最終分解形成政策影響、政策目標(biāo)、政策產(chǎn)出、具體活動和投入等相關(guān)內(nèi)容。

在實(shí)際拆解時應(yīng)特別關(guān)注三個層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是該項(xiàng)重大政策與其他相關(guān)政策的關(guān)系，這種關(guān)系決定了擬評估重大政策的范圍、邊界，為界定該項(xiàng)政策的實(shí)際效果厘清影響范圍；二是研判重大政策內(nèi)部各個政策構(gòu)成要素及其完備性、系統(tǒng)性和邏輯性；三是分析每項(xiàng)子政策內(nèi)部各政策要素脈絡(luò)的完備性、系統(tǒng)性和邏輯性。

（三）評估指標(biāo)的選擇

評估指標(biāo)的選擇對于形成評估結(jié)論具有重要影響。重大政策的評估必須合理選擇評估指標(biāo)。評估指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該遵從系統(tǒng)性、科學(xué)性、獨(dú)立性、代表性、可比性等原則，具體注意以下幾個方面：一是絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)的取舍。被評價政策的外在表現(xiàn)往往是一個多面體，應(yīng)將多個絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)結(jié)合起來才能更加全面地反映該項(xiàng)政策的復(fù)雜內(nèi)涵；二是指標(biāo)之間的關(guān)系問題。要盡可能全面地剖析指標(biāo)之間的相關(guān)性，避免對指標(biāo)進(jìn)行加總以形成有關(guān)政策效果的整體判斷時，違反系統(tǒng)的整體不等于局部之和的系統(tǒng)論觀點(diǎn)[10]。三是指標(biāo)數(shù)量問題。指標(biāo)的選擇往往具有很強(qiáng)的主觀色彩，若包含的指標(biāo)數(shù)量太少，則所形成的評估指標(biāo)體系將無法反映評價對象的全貌，導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)片面性。但是，如果指標(biāo)體系過于龐大，會使評價系統(tǒng)變得遲鈍，增刪若干指標(biāo)或者改變一些指標(biāo)量化評估值的大小，對評價結(jié)果幾乎沒有任何影響。因此，選擇指標(biāo)需要關(guān)注指標(biāo)數(shù)量及其構(gòu)成問題。

五、幾點(diǎn)意見建議

（一）進(jìn)一步提高對重大政策評估的認(rèn)識

重大政策是國家治理體系的重要組成部分，是表達(dá)國家意志、指引戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段，對其進(jìn)行評估對于實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化非常重要。相比美國、英國、法國等西方國家和聯(lián)合國、歐盟、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織，我國政策評估實(shí)踐起步較晚，仍有待進(jìn)一步深入。建議進(jìn)一步提高對政策評估重要性的認(rèn)識，穩(wěn)步推進(jìn)重大政策評估深入開展。當(dāng)前應(yīng)將主要精力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境、民生建設(shè)等公眾高度關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域有序推進(jìn)相關(guān)政策的評估工作。

（二）加強(qiáng)政策評估理論方法研究

我國從20世紀(jì)80年代開始了政策評估的研究和實(shí)踐，經(jīng)過多年發(fā)展形成了“對比-借鑒”和“實(shí)踐-反思”兩條基本路徑[11]，但與我國政策評估的實(shí)際需求相比，相關(guān)理論方法仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)，比如針對特定類型評估對象的評估模式、評估主體和組織方式優(yōu)化問題，評估結(jié)果對政策實(shí)施的反饋機(jī)制構(gòu)建和完善問題，政策評估方法的“工具箱”構(gòu)建以及質(zhì)性和量化分析的具體方式及各種方式的有機(jī)結(jié)合等，都需要通過加強(qiáng)政策評估理論方法的系統(tǒng)化深入研究。

（三）探索健全全過程政策評估體系

當(dāng)前我國政策制定和實(shí)施過程中，一定程度存在重制定、輕落實(shí)等現(xiàn)象；具體政策難以適應(yīng)不同區(qū)域、特定領(lǐng)域的具體情況及特殊需求，導(dǎo)致執(zhí)行困難；一些政策難以反映變化了的新情況，政策調(diào)整有待完善等問題，缺乏基于政策周期全過程的跟蹤監(jiān)測和評價。應(yīng)在梳理政策制定、實(shí)施全過程監(jiān)測評估相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，健全全過程政策評估體系，在繼續(xù)做好前期評估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的中期評估，對其實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和分析評價，提出修改完善的建議。在政策執(zhí)行后期，應(yīng)重視組織開展政策后評價，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為新政策的制定提供借鑒。

（四）完善多方參與的重大政策評估機(jī)制

要強(qiáng)化與高校和高端智庫等專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，培養(yǎng)專業(yè)化的政策評估人才隊(duì)伍，鼓勵發(fā)展社會化的政策評估專業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織。同時，在公共服務(wù)、環(huán)境生態(tài)和民生建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，引入公眾參與評價，建立群眾評價和反饋機(jī)制，優(yōu)化地方政府的績效導(dǎo)向，推動樹立以人民為中心的政績觀。

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