2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作進(jìn)入全新階段。當(dāng)前，PPP新機(jī)制制度體系已基本建立，隨著實(shí)踐不斷深入，部分地方在推動(dòng)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目時(shí)遇到了一些共性問(wèn)題，例如收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的收費(fèi)期限能否超過(guò)30年、經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式、地方國(guó)有企業(yè)是否可以投資建設(shè)本級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目等。本文針對(duì)這三個(gè)問(wèn)題開(kāi)展研究，形成幾點(diǎn)思考，供實(shí)踐中參考。

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的收費(fèi)期限能否超過(guò)30年

問(wèn)題的由來(lái)與結(jié)論

PPP新機(jī)制對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限上限的規(guī)定相比于過(guò)去有所突破。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。”即新的PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限可以達(dá)到40年甚至更長(zhǎng)。

雖然現(xiàn)行有效的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目收費(fèi)期限有明確規(guī)定，即中西部地區(qū)不超過(guò)30年、其他地區(qū)不超過(guò)25年，但是由于PPP新機(jī)制出臺(tái)，有些地方在推動(dòng)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目時(shí)，希望盡量拉長(zhǎng)收費(fèi)期限從而提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上的可行性，因此會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)，項(xiàng)目是否能夠設(shè)置超過(guò)30年的收費(fèi)期限？

結(jié)論是不可以。

原因是《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》法律效力層級(jí)更高。雖然PPP新機(jī)制的實(shí)際執(zhí)行效力很高，但從法律效力來(lái)看，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》以國(guó)辦函的形式發(fā)布，不能改變行政法規(guī)的規(guī)定，并且《指導(dǎo)意見(jiàn)》已明確“法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。因此，關(guān)于收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)期限，應(yīng)按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確的收費(fèi)期限確定，特許經(jīng)營(yíng)期到期日不應(yīng)晚于收費(fèi)期到期日。

應(yīng)對(duì)之策

對(duì)于“特許經(jīng)營(yíng)期限”和“收費(fèi)期限”的認(rèn)識(shí)，各方應(yīng)明確，兩者不能簡(jiǎn)單劃等號(hào)。特許經(jīng)營(yíng)期限通常包括自特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署之日起的前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期，而收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的收費(fèi)期限一般與運(yùn)營(yíng)期保持一致。因此，如果收費(fèi)期限設(shè)置為30年，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限通常會(huì)超過(guò)30年，超出期限為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署之日起的項(xiàng)目前期及建設(shè)期。

在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，在現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》生效期間，各方應(yīng)該嚴(yán)格按照其對(duì)收費(fèi)期限的要求設(shè)置收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限。當(dāng)然，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年11月施行至今已近20年，不排除未來(lái)修訂條例時(shí)會(huì)對(duì)期限做調(diào)整。因此在當(dāng)前政策框架體系的各方約定下，可考慮在特許經(jīng)營(yíng)方案、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)文件或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中提出適當(dāng)靈活的機(jī)制，增加有關(guān)表述，但相關(guān)表述應(yīng)客觀、中性，例如“若未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限作出調(diào)整，可在符合屆時(shí)法律法規(guī)、項(xiàng)目情況、協(xié)議約定等前提下，按程序重新合理界定特許經(jīng)營(yíng)期限”。在滿足現(xiàn)行規(guī)定的同時(shí)，也為未來(lái)政策變化留好銜接的接口。

上述辦法是當(dāng)前應(yīng)對(duì)收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目期限問(wèn)題的“治標(biāo)之策”，“治本之道”還應(yīng)是行業(yè)法規(guī)制度的完善和優(yōu)化。PPP新機(jī)制對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限上限的調(diào)整，從運(yùn)營(yíng)期限角度提升了項(xiàng)目可行性，符合基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)基本規(guī)律，實(shí)際上為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等行業(yè)規(guī)定的進(jìn)一步完善營(yíng)造了良好氛圍，為調(diào)整收費(fèi)期限有關(guān)規(guī)定提供了有利的契機(jī)。

經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式

問(wèn)題的由來(lái)與結(jié)論

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。經(jīng)營(yíng)性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確，“通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者”。結(jié)合上述兩項(xiàng)規(guī)定，有些地方在推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)實(shí)施時(shí)會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)，經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式？

結(jié)論是否定的。

事實(shí)上，上述兩項(xiàng)規(guī)定既不等同、也不沖突。所有經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者，并不等同于必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》所強(qiáng)調(diào)的“招標(biāo)”，應(yīng)該從2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）中理解學(xué)習(xí)，“對(duì)于涉及國(guó)家壟斷資源開(kāi)發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項(xiàng)目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主”。因此，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》所說(shuō)的“招標(biāo)”，實(shí)際上是通過(guò)招標(biāo)方式選擇投資者，按有關(guān)規(guī)定履行完成審批或核準(zhǔn)程序后，即可作為項(xiàng)目業(yè)主（或項(xiàng)目法人）建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，與是否采用特許經(jīng)營(yíng)模式?jīng)]有必然關(guān)系。所以，采用公開(kāi)招標(biāo)并不等同于選擇了特許經(jīng)營(yíng)模式。

具體實(shí)踐中，許多地方之所以形成“經(jīng)營(yíng)性公路必須采用特許經(jīng)營(yíng)”的思維定式，主要原因包括三方面：一是根據(jù)2015年交通運(yùn)輸部第13號(hào)令等規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路應(yīng)當(dāng)在完成項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)后簽訂項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議，一些地方認(rèn)為簽訂特許權(quán)協(xié)議的項(xiàng)目即為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；二是根據(jù)《車(chē)輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，車(chē)購(gòu)稅資金主要支持政府還貸路和采用PPP模式實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性公路，一些地方擔(dān)心若不采用特許經(jīng)營(yíng)就無(wú)法獲得車(chē)輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金；三是與其他模式相比，特許經(jīng)營(yíng)已形成較為明確和規(guī)范的實(shí)施流程，一些地方擔(dān)心采用其他模式可能存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)之策

通過(guò)上述分析，各方應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營(yíng)是經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目的投融資模式之一，但并不是唯一模式。為幫助行業(yè)各方打消“不得不”采用特許經(jīng)營(yíng)模式的顧慮，有關(guān)方面可以“對(duì)癥下藥”，例如通過(guò)調(diào)整車(chē)購(gòu)稅資金支持的政策規(guī)定、明確有關(guān)規(guī)定中“招標(biāo)”“特許權(quán)協(xié)議”等內(nèi)涵要點(diǎn)和適用范圍等方式，統(tǒng)一行業(yè)各方認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)行業(yè)各方準(zhǔn)確把握行業(yè)政策、合理選擇采用特許經(jīng)營(yíng)或其他方式推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目。

與解決收費(fèi)期限上限問(wèn)題需要完成修改條例的“大動(dòng)作”不同，在是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式的問(wèn)題上，有關(guān)方面只需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行業(yè)認(rèn)識(shí)的“小調(diào)整”，即可引導(dǎo)各方在特許經(jīng)營(yíng)模式和其他模式進(jìn)行比選時(shí)做到一視同仁、合理決策。

地方國(guó)有企業(yè)是否可以投資建設(shè)本級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目

問(wèn)題的由來(lái)與結(jié)論

PPP新機(jī)制對(duì)地方國(guó)有企業(yè)參與本級(jí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提出了較明確的限制，對(duì)于新建（含改擴(kuò)建）特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，要求地方國(guó)有企業(yè)不得以任何方式作為項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方。因此，有些地方在推動(dòng)收費(fèi)公路建設(shè)實(shí)施時(shí)會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)，地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)是否可以投資建設(shè)收費(fèi)公路項(xiàng)目？

結(jié)論是：如果項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式就要嚴(yán)格遵守新機(jī)制規(guī)定；如果不采用特許經(jīng)營(yíng)模式，問(wèn)題本身就不存在了。

PPP新機(jī)制對(duì)地方國(guó)有企業(yè)參與身份的限制，主要原因在于，地方國(guó)有企業(yè)作為受地方政府控制的企業(yè)，如果以特許經(jīng)營(yíng)者的身份參與并承擔(dān)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目融資建設(shè)的職責(zé)，容易導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)異化為政府的融資行為并發(fā)生隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)之策

如果收費(fèi)公路項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，各方應(yīng)充分理解并遵守PPP新機(jī)制有關(guān)要求。新機(jī)制明確地方國(guó)有企業(yè)既包括地方國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，也包括其獨(dú)資或控股的子公司。對(duì)于新建（含改擴(kuò)建）收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如采取資本金注入方式提供政府投資支持，地方國(guó)有企業(yè)僅可以作為政府出資人代表參與，但原則上不得在項(xiàng)目公司中控股；對(duì)于不涉及新建或改擴(kuò)建的存量收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，地方國(guó)有企業(yè)的參與身份可不受限制，但也不得因采取特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)而新增地方政府隱性債務(wù)。

如果收費(fèi)公路項(xiàng)目不采用特許經(jīng)營(yíng)模式，可按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇符合條件的地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)作為投資者，履行審批或核準(zhǔn)程序后作為項(xiàng)目業(yè)主（或項(xiàng)目法人）建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，特許經(jīng)營(yíng)期限需要受制于收費(fèi)公路收費(fèi)期限，但PPP新機(jī)制對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)期限上限的調(diào)整為收費(fèi)公路有關(guān)法律法規(guī)對(duì)收費(fèi)期限的調(diào)整營(yíng)造了良好環(huán)境。特許經(jīng)營(yíng)并非收費(fèi)公路項(xiàng)目投資建設(shè)的唯一模式，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者也并不等同于項(xiàng)目必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式，行業(yè)各方應(yīng)吃準(zhǔn)吃透政策精神，形成共識(shí)，打消通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)以外模式推進(jìn)項(xiàng)目的顧慮。地方國(guó)有企業(yè)參與本級(jí)特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目時(shí)，必須嚴(yán)格按照PPP新機(jī)制要求以適當(dāng)身份參與，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，不得新增地方政府隱性債務(wù)。