編者按  

新中國成立以來，我國基礎設施投資建設取得了舉世矚目的成就，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。改革開放以來，市場開始發(fā)揮配置資源的基礎性作用，為我國基礎設施的發(fā)展煥發(fā)了新的活力。據(jù)統(tǒng)計，我國基礎設施資產(chǎn)總規(guī)模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報告在回顧過去五年的工作和新時代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎設施在經(jīng)濟社會中發(fā)揮的重要作用，報告指出，我國“建成世界最大的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，機場港口、水利、能源、信息等基礎設施建設取得重大成就”。我國基礎設施多年來大規(guī)模的投資建設和存量資產(chǎn)的高速積累，是黨中央、國務院在建立社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，關于投融資體制改革部署的重要成果。

項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性要求，是基礎設施能夠發(fā)揮其應有價值的重要前提，也是投融資體制改革關注的重點內(nèi)容之一。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和擴大有效投資等重大決策的關鍵部署，我國工程建設項目審批制度不斷優(yōu)化和改革，基礎設施項目投資前期決策管理經(jīng)歷了復雜的演變進程，其合規(guī)性標準也在與時俱進、不斷完善。當前我國已進入基礎設施存量時代，存量資產(chǎn)項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性是重要的盤活條件之一，部分合規(guī)性問題已成為新時代社會廣泛關注的焦點。本項專題研究立足投融資體制和項目審批制度變革的歷史背景，嘗試厘清基礎設施項目在立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡，梳理不同管理事項之間的邏輯關聯(lián)，從這一視角提供基礎設施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性認識。本公眾號將研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，研究報告第一部分為背景與立項篇，第二部分為土地與規(guī)劃篇，第三部分為建設施工篇，第四部分為環(huán)境篇，本文是研究報告的第五部分（專項篇·上），供業(yè)界同仁參考。

基礎設施項目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（V）    
   專項篇（上）

張雪飛 伍迪

摘要：對于特定行業(yè)或特殊性質(zhì)的基礎設施項目，在項目開工前除了需辦理立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設施工等方面的“常規(guī)”手續(xù)外，還需要根據(jù)項目具體情況依法合規(guī)辦理節(jié)能審查、取水申請批準、海域使用權、外商投資項目安全審查等重要專項手續(xù)。部分項目在竣工后、運營前還需辦理取水許可、電信業(yè)務經(jīng)營許可等專項手續(xù)。本部分研究重點關注這些特定行業(yè)或特殊性質(zhì)基礎設施項目的重要專項手續(xù)，對這些專項手續(xù)的主要內(nèi)容和制度演進進行系統(tǒng)梳理，本文為本部分研究的上篇，重點聚焦節(jié)能審查和取水許可等相關內(nèi)容，供業(yè)界參考。

關鍵詞：基礎設施；合規(guī)性；節(jié)能審查；取水許可；政策演進

2016年，國務院發(fā)布《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號），是簡化整合投資項目報建手續(xù)工作的重要部署。該通知明確，投資項目在可行性研究報告批復或申請報告核準之后、開工建設之前，由相關部門和單位依據(jù)法律法規(guī)向項目單位作出的行政審批事項由此前的65項報建審批事項歸并減少為42項，精簡后的事項仍然包括發(fā)展改革部門負責的節(jié)能審查意見、水利部門負責的取水許可、自然資源部門（原海洋部門）負責的海域使用權證書核發(fā)、安全部門負責的涉及國家安全事項的建設項目審批等。本文以節(jié)能審查、取水許可為例，簡要闡述特定行業(yè)領域需要辦理專項手續(xù)的歷史沿革及合規(guī)性要點。

一、節(jié)能審查

（一）內(nèi)涵與適用范圍

我國固定資產(chǎn)投資項目數(shù)量龐大、涉及領域廣，在經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)重要地位，同時是全社會能源消費增量的主要來源之一。節(jié)能審查制度是促進固定資產(chǎn)投資項目科學合理利用能源、提高能源利用效率的源頭性舉措，也是遏制高耗能高排放低水平項目盲目發(fā)展的重要抓手。根據(jù)2018年最新修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)約能源法》），國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。不符合強制性節(jié)能標準的項目，建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。政府投資項目不符合強制性節(jié)能標準的，依法負責項目審批的機關不得批準建設。節(jié)能評估，是指根據(jù)節(jié)能法規(guī)、標準，對固定資產(chǎn)投資項目的能源利用是否科學合理進行分析評估，并編制節(jié)能評估報告書、節(jié)能評估報告表等節(jié)能評估文件或填寫節(jié)能登記表的行為。節(jié)能審查，是指根據(jù)節(jié)能法律法規(guī)、政策標準等，對項目節(jié)能評估文件進行審查并形成審查意見，或?qū)?jié)能登記表進行登記備案的行為。節(jié)能審查意見是固定資產(chǎn)投資項目開工建設、竣工驗收和運營管理的重要依據(jù)。

審批時點要求。根據(jù)國家發(fā)展改革委最新修訂的《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（2023年6月1日起施行）。政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。企業(yè)投資項目，建設單位需在開工建設前取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。未按規(guī)定進行節(jié)能審查，或節(jié)能審查未通過的項目，建設單位不得開工建設，已經(jīng)建成的不得投入生產(chǎn)、使用。

能耗標準和審查機構。固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查由地方節(jié)能審查機關負責。（1）年綜合能源消費量（建設地點、主要生產(chǎn)工藝和設備未改變的改建項目按照建成投產(chǎn)后年綜合能源消費增量計算，其他項目按照建成投產(chǎn)后年綜合能源消費量計算，電力折算系數(shù)按當量值，下同）10000噸標準煤及以上的固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查由省級節(jié)能審查機關負責。（2）年綜合能源消費量不滿1000噸標準煤且年電力消費量不滿500萬千瓦時的固定資產(chǎn)投資項目，涉及國家秘密的固定資產(chǎn)投資項目以及用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)的固定資產(chǎn)投資項目，可不單獨編制節(jié)能報告。節(jié)能審查機關對項目不再單獨進行節(jié)能審查，不再出具節(jié)能審查意見。（3）其他固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查管理權限由省級節(jié)能審查機關依據(jù)實際情況自行決定。

節(jié)能審查要點。建設單位應按照《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》等相關要求編制節(jié)能報告。節(jié)能審查機關受理節(jié)能報告后，應委托具備技術能力的機構進行評審，形成評審意見，作為節(jié)能審查的重要依據(jù)。節(jié)能審查機關審查事項包括：項目是否符合節(jié)能有關法律法規(guī)、標準規(guī)范、政策要求；項目用能分析是否客觀準確，方法是否科學，結論是否準確；項目節(jié)能措施是否合理可行；項目的能效水平、能源消費等相關數(shù)據(jù)核算是否準確，是否滿足本地區(qū)節(jié)能工作管理要求等。

節(jié)能審查意見有效期。節(jié)能審查意見自印發(fā)之日起2年內(nèi)有效，逾期未開工建設或建成時間超過節(jié)能報告中預計建成時間2年以上的項目應重新進行節(jié)能審查。

（二）歷史沿革與合規(guī)性要點

1997年，《節(jié)約能源法》通過立法，規(guī)定固定資產(chǎn)投資工程項目的可行性研究報告，應當包括合理用能的專題論證。固定資產(chǎn)投資工程項目的設計和建設，應當遵守合理用能標準和節(jié)能設計規(guī)范。達不到合理用能標準和節(jié)能設計規(guī)范要求的項目，依法審批的機關不得批準建設；項目建成后，達不到合理用能標準和節(jié)能設計規(guī)范要求的，不予驗收。

1. 2006年至2016年

節(jié)能審查制度于2006年開始逐步建立。在深入貫徹落實科學發(fā)展觀、加快建設節(jié)約型社會的政策背景下，2006年，國務院出臺了《關于加強節(jié)能工作的決定》，要求建立固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。規(guī)定有關部門和地方人民政府要對固定資產(chǎn)投資項目（含新建、改建、擴建項目）進行節(jié)能評估和審查。對未進行節(jié)能審查或未能通過節(jié)能審查的項目一律不得審批、核準，對擅自批準項目建設的，要依法依規(guī)追究直接責任人的責任。

2007年修訂的《節(jié)約能源法》進一步明確了節(jié)能在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，將節(jié)約資源確立為我國的基本國策，并明確我國實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。規(guī)定不符合強制性節(jié)能標準的項目，依法負責項目審批或者核準的機關不得批準或者核準建設；建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。由國務院建設主管部門負責全國建筑節(jié)能的監(jiān)督管理工作。

根據(jù)《節(jié)約能源法》和《國務院關于加強節(jié)能工作的決定》，為加強固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能管理，國家發(fā)展改革委于2010年制定《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，將投資項目節(jié)能評估和審查作為獨立專項納入項目建設程序，將固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估文件及其審查意見、節(jié)能登記表及其登記備案意見，作為項目審批、核準或開工建設的前置性條件以及項目設計、施工和竣工驗收的重要依據(jù)。

節(jié)能評估方面。固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估按照項目建成投產(chǎn)后年能源消費量實行分類管理。其中：（1）年綜合能源消費量3000噸標準煤以上（含3000噸標準煤，電力折算系數(shù)按當量值，下同），或年電力消費量500萬千瓦時以上，或年石油消費量1000噸以上，或年天然氣消費量100萬立方米以上的固定資產(chǎn)投資項目，應單獨編制節(jié)能評估報告書。（2）年綜合能源消費量1000至3000噸標準煤（不含3000噸，下同），或年電力消費量200萬至500萬千瓦時，或年石油消費量500至1000噸，或年天然氣消費量50萬至100萬立方米的固定資產(chǎn)投資項目，應單獨編制節(jié)能評估報告表。除上述以外的項目，應填寫節(jié)能登記表。

固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估報告書應包括：（1）評估依據(jù)；（2）項目概況；（3）能源供應情況評估，包括項目所在地能源資源條件以及項目對所在地能源消費的影響評估；（4）項目建設方案節(jié)能評估，包括項目選址、總平面布置、生產(chǎn)工藝、用能工藝和用能設備等方面的節(jié)能評估；（5）項目能源消耗和能效水平評估，包括能源消費量、能源消費結構、能源利用效率等方面的分析評估；（6）節(jié)能措施評估，包括技術措施和管理措施評估；（7）存在問題及建議；（8）結論。

節(jié)能審查方面。按照有關規(guī)定實行審批或核準制的固定資產(chǎn)投資項目，建設單位應在報送可行性研究報告或項目申請報告時，一同報送節(jié)能評估文件提請審查或報送節(jié)能登記表進行登記備案。固定資產(chǎn)投資項目的節(jié)能審查意見，與項目審批或核準文件一同印發(fā)。

2. 2016年至2023年

2016年，《節(jié)約能源法》進行了較大程度調(diào)整，對于政府投資項目在立項階段進行節(jié)能審查的要求與此前一致，而對企業(yè)核準項目節(jié)能審查的時點要求放寬。規(guī)定“不符合強制性節(jié)能標準的項目，建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。政府投資項目不符合強制性節(jié)能標準的，依法負責項目審批的機關不得批準建設。具體辦法由國務院管理節(jié)能工作的部門會同國務院有關部門制定?！?/p>

同年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，于2017年1月1日正式施行，《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》同時廢止。明確提出能耗總量和強度“雙控”管理要求，縮小了需開展節(jié)能審查的項目范圍，同時進一步明確了投資項目節(jié)能審查基本程序和內(nèi)容。

固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見是項目開工建設、竣工驗收和運營管理的重要依據(jù)。政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。企業(yè)投資項目，建設單位需在開工建設前取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。

節(jié)能審查辦法對項目能耗情況施行分級審查管理。（1）對于年綜合能源消費量5000噸標準煤以上（改擴建項目按照建成投產(chǎn)后年綜合能源消費增量計算，電力折算系數(shù)按當量值）的固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查由省級節(jié)能審查機關負責。（2）對于年綜合能源消費量不滿1000噸標準煤，且年電力消費量不滿500萬千瓦時的固定資產(chǎn)投資項目，以及用能工藝簡單、節(jié)能潛力小的行業(yè)(具體行業(yè)目錄由國家發(fā)展改革委制定并公布)的固定資產(chǎn)投資項目應按照相關節(jié)能標準、規(guī)范建設，不再單獨進行節(jié)能審查。（3）對于其他固定資產(chǎn)投資項目，其節(jié)能審查管理權限由省級節(jié)能審查機關依據(jù)實際情況自行決定。

建設單位應編制固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能報告。相比于節(jié)能評估和審查暫行辦法，節(jié)能審查報告在項目節(jié)能報告內(nèi)容要求上有一定調(diào)整。要求的內(nèi)容包括：分析評價依據(jù)；項目建設方案的節(jié)能分析和比選，包括總平面布置、生產(chǎn)工藝、用能工藝、用能設備和能源計量器具等方面；選取節(jié)能效果好、技術經(jīng)濟可行的節(jié)能技術和管理措施；項目能源消費量、能源消費結構、能源效率等方面的分析；對所在地完成能源消耗總量和強度目標、煤炭消費減量替代目標的影響等方面的分析評價。

節(jié)能審查機關受理節(jié)能報告后，應委托有關機構進行評審，形成評審意見，作為節(jié)能審查的重要依據(jù)。節(jié)能審查除考慮項目是否符合節(jié)能有關法律法規(guī)、標準規(guī)范、政策；項目用能分析是否客觀準確，方法是否科學，結論是否準確；節(jié)能措施是否合理可行之外，還需要對項目的能源消費量和能效水平是否滿足本地區(qū)能源消耗總量和強度“雙控”管理要求等對項目節(jié)能報告進行審查。

此外，對于履行節(jié)能審查的項目還應當落實節(jié)能驗收。明確固定資產(chǎn)投資項目投入生產(chǎn)、使用前，應對其節(jié)能審查意見落實情況進行驗收。

為進一步深化“放管服”改革，2017年11月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》。對于風電站、光伏電站（光熱）、電網(wǎng)工程、水利、公路、城市道路等該行業(yè)目錄涉及到的項目，以及年綜合能源消費量不滿1000噸標準煤，且年電力消費量不滿500萬千瓦時的固定資產(chǎn)投資項目，以及涉及國家秘密的項目，建設單位可不編制單獨的節(jié)能報告，可在項目可行性研究報告或項目申請報告中對項目能源利用情況、節(jié)能措施情況和能效水平進行分析。節(jié)能審查機關不再單獨進行節(jié)能審查，不再出具節(jié)能審查意見。

3. 最新要求

2023年3月，國家發(fā)展改革委新修訂并發(fā)布了《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》，進一步提高了節(jié)能審查制度的可操作性、合理性、科學性和規(guī)范性。

一方面，適應新形勢新要求，節(jié)能報告應進一步完善能源消耗總量和強度調(diào)控：一是在節(jié)能報告編制和審查中增加項目單位產(chǎn)品化石能源消耗、單位增加值（產(chǎn)值）化石能源消耗、化石能源和原料用能消費量、可再生能源消費量和供給保障情況等內(nèi)容，充分體現(xiàn)了有效增強能源消費總量管理彈性、重點控制化石能源消費等新要求，有利于提高能源產(chǎn)出率，保障高質(zhì)量發(fā)展合理用能需求。二是對于具備碳排放統(tǒng)計核算條件的項目，應在節(jié)能報告中增加碳排放量、碳排放強度、降碳措施、碳排放情況對所在地完成降碳目標任務的影響，從源頭推進節(jié)能降碳，為能耗“雙控”逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度“雙控”奠定了工作基礎。

另一方面，調(diào)整優(yōu)化了省級節(jié)能審查管理權限：明確項目年綜合能源消費量10000噸標準煤及以上的項目由省級節(jié)能審查機關負責，并細化了對不單獨進行節(jié)能審查項目的要求，補充了實施區(qū)域節(jié)能審查等規(guī)定。

此外，最新發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》為節(jié)能驗收工作的內(nèi)容和程序提供了統(tǒng)一的框架性指引，提出固定資產(chǎn)投資項目投入生產(chǎn)、使用前，應對項目節(jié)能報告中的生產(chǎn)工藝、用能設備、節(jié)能技術采用情況以及節(jié)能審查意見落實情況進行驗收，并編制節(jié)能驗收報告。實行告知承諾管理的項目，應對項目承諾內(nèi)容以及區(qū)域節(jié)能審查意見落實情況進行驗收。分期建設、投入生產(chǎn)使用的項目，應分期進行節(jié)能驗收。未經(jīng)節(jié)能驗收或驗收不合格的項目，不得投入生產(chǎn)、使用。

二、取水許可

（一）內(nèi)涵與適用范圍

水資源屬于國家所有。國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。根據(jù)《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）和《取水許可和水資源費征收管理條例》，凡是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照制度規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。

建設水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設水工程，未取得有關流域管理機構簽署的符合流域綜合規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書的，建設單位不得開工建設；在其他江河、湖泊上建設水工程，未取得縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照管理權限簽署的符合流域綜合規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書的，建設單位不得開工建設。水工程建設涉及防洪的，依照防洪法的有關規(guī)定執(zhí)行；涉及其他地區(qū)和行業(yè)的，建設單位應當事先征求有關地區(qū)和部門的意見。

根據(jù)2017年最新修訂的《取水許可管理辦法》，建設項目取得取水許可申請批準文件，申請人方可興建取水工程或者設施。申請在地下水限制開采區(qū)開采利用地下水的，由取水口所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門負責審批；其中，由國務院或者國務院投資主管部門審批、核準的大型建設項目取用地下水限制開采區(qū)地下水的，由流域管理機構負責審批。

取水申請批準文件應當包括下列內(nèi)容：（1）水源地水量水質(zhì)狀況，取水用途，取水量及其對應的保證率；（2）退水地點、退水量和退水水質(zhì)要求；（3）用水定額及有關節(jié)水要求；（4）計量設施的要求；（5）特殊情況下的取水限制措施；（6）蓄水工程或者水力發(fā)電工程的水量調(diào)度和合理下泄流量的要求；（7）申請核發(fā)取水許可證的事項；（8）其他注意事項。

取水工程或者設施建成并試運行滿30日的，申請人應當向取水審批機關報送以下材料，申請核發(fā)取水許可證：（1）建設項目的批準或者核準文件；（2）取水申請批準文件；（3）取水工程或者設施的建設和試運行情況；（4）取水計量設施的計量認證情況；（5）節(jié)水設施的建設和試運行情況；（6）污水處理措施落實情況；（7）試運行期間的取水、退水監(jiān)測結果。

在收到有關材料的基礎上，取水審批機關對取水工程或者設施進行現(xiàn)場核驗，出具驗收意見；對驗收合格的，應當核發(fā)取水許可證。取水申請批準文件由不同流域管理機構聯(lián)合簽發(fā)的，有關流域管理機構應當聯(lián)合核驗取水工程或者設施；對驗收合格的，應當聯(lián)合核發(fā)取水許可證。

取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年。有效期屆滿，需要延續(xù)的，取水單位或者個人可向原審批機關提出延續(xù)申請。

（二）歷史沿革與合規(guī)性要點

《水法》最早頒布于1988年，在2002年修訂的《水法》中明確，我國對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。水資源屬于國家所有，由國務院代國家行使所有權。凡是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照制度規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。取水許可和征收水資源費，是國家作為公共管理人和資源所有人，對有限自然資源開發(fā)利用進行調(diào)節(jié)的一種行政管理措施。建設水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，有關流域管理機構應當對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照管理權限對水工程的建設是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見。

2006年，國務院發(fā)布《取水許可和水資源征收管理條例》，進一步完善了取水許可制度。在當時生效的《水法》基礎上：一是規(guī)范了取水許可程序，完善了取水許可申請、受理、審批程序，明確了審批權限和期限，規(guī)范了取水申請批準文件和取水許可證的主要內(nèi)容、發(fā)放程序和有效期限等；二是明確了取水許可審批的基本依據(jù)，取水許可實行總量控制與定額管理，審批機關應當依據(jù)流域、區(qū)域間的水量分配方案或者協(xié)議，首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水以及航運等需要；三是強化了取水許可審批的法律約束力，取水申請經(jīng)審批機關批準后，申請人方可興建取水工程或者設施，需由國家審批、核準的建設項目，未取得取水申請批準文件的，項目主管單位不得審批、核準該建設項目。此外，還增強了審批的公開度和透明度、明確了不予批準取水許可的情形。

具體而言，《取水許可和水資源征收管理條例》按照《水法》有關規(guī)定并結合實際情況，明確了不需要申請領取取水許可證和繳納水資源的幾種例外情況。包括：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水，為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進行臨時應急?。ㄅ牛┧?，為消除對公共安全或者公共利益的危害臨時應急取水，以及為農(nóng)業(yè)抗旱和維護生態(tài)與環(huán)境必須臨時應急取水等。

取水許可實行分級審批。由流域管理機構審批的包括：（1）長江、黃河、淮河、海河、灤河、珠江、松花江、遼河、金沙江、漢江的干流和太湖以及其他跨省、自治區(qū)、直轄市河流、湖泊的指定河段限額以上的取水；（2）國際跨界河流的指定河段和國際邊界河流限額以上的取水；（3）省際邊界河流、湖泊限額以上的取水；（4）跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的取水；（5）由國務院或者國務院投資主管部門審批、核準的大型建設項目的取水；（6）流域管理機構直接管理的河道（河段）、湖泊內(nèi)的取水。對于指定河段和限額以及流域管理機構直接管理的河道（河段）、湖泊，由國務院水行政主管部門規(guī)定。其他取水由縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的審批權限審批。批準的水量分配方案或者簽訂的協(xié)議是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)。按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。

取水工程或者設施竣工后，申請人應當按照國務院水行政主管部門的規(guī)定，向取水審批機關報送取水工程或者設施試運行情況等相關材料；經(jīng)驗收合格的，由審批機關核發(fā)取水許可證。直接利用已有的取水工程或者設施取水的，經(jīng)審批機關審查合格，發(fā)給取水許可證。

取水許可證應當包括：（1）取水單位或者個人的名稱（姓名）；（2）取水期限；（3）取水量和取水用途；（4）水源類型；（5）取水、退水地點及退水方式、退水量。其中，取水量是在江河、湖泊、地下水多年平均水量情況下允許的取水單位或者個人的最大取水量。

2008年，根據(jù)《水法》和《取水許可和水資源征收管理條例》，水利部制定《取水許可管理辦法》，對于規(guī)范取水的申請、審批和監(jiān)督管理進一步明確。

需要申請取水的建設項目，申請人應當委托具備相應資質(zhì)的單位編制建設項目水資源論證報告書。其中，取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設項目，申請人可不編制建設項目水資源論證報告書，但應當填寫建設項目水資源論證表。不需要編制建設項目水資源論證報告書的情形以及建設項目水資源論證表的格式及填報要求，由水利部規(guī)定。

關于申請取水。除了國務院在《取水許可和水資源費征收管理條例》中規(guī)定的三項：（1）申請書；（2）與第三者利害關系的相關說明；（3）屬于備案項目的，提供有關備案材料，還應當提交水行政主管部門規(guī)定的其他材料，包括：（1）取水單位或者個人的法定身份證明文件；（2）有利害關系第三者的承諾書或者其他文件；（3）建設項目水資源論證報告書的審查意見；（4）不需要編制建設項目水資源論證報告書的，應當提交建設項目水資源論證表；（5）利用已批準的入河排污口退水的，應當出具具有管轄權的縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構的同意文件。

關于取水許可審查。取水申請批準文件應當包括：（1）水源地水量水質(zhì)狀況，取水用途，取水量及其對應的保證率；（2）退水地點、退水量和退水水質(zhì)要求；（3）用水定額及有關節(jié)水要求；（4）計量設施的要求；（5）特殊情況下的取水限制措施；（6）蓄水工程或者水力發(fā)電工程的水量調(diào)度和合理下泄流量的要求；（7）申請核發(fā)取水許可證的事項；（8）其他注意事項。

關于取水許可證的核發(fā)。取水工程或者設施建成并試運行滿30日的，申請人應當向取水審批機關報送以下材料，申請核發(fā)取水許可證：申請核發(fā)取水許可證的材料包括：（1）建設項目的批準或者核準文件；（2）取水申請批準文件；（3）取水工程或者設施的建設和試運行情況；（4）取水計量設施的計量認證情況；（5）節(jié)水設施的建設和試運行情況；（6）污水處理措施落實情況；（7）試運行期間的取水、退水監(jiān)測結果。取水審批機關在收到前述材料之后，對取水工程或者設施進行現(xiàn)場核驗，出具驗收意見；對驗收合格的，應當核發(fā)取水許可證。

值得一提的是，2017年，《取水許可和水資源費征收管理條例》和《取水許可管理辦法》進行了修訂。由原先將取水申請批準文件作為政府投資審批制項目和企業(yè)核準制項目立項的前置審批條件，放寬至開工前置條件：“取水申請經(jīng)審批機關批準，申請人方可興建取水工程或者設施?！?/p>

三、小結

對于特定行業(yè)或特殊性質(zhì)的基礎設施項目，項目需依法依規(guī)辦理節(jié)能審查、取水申請核準等重要手續(xù)。

在過去二十年來，有關法規(guī)政策對以節(jié)能審查為代表的基礎設施項目專項手續(xù)要求，有一定的調(diào)整和變化，尤其是2016至2017年間《節(jié)約能源法》《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》《取水許可和水資源費征收管理條例》和《取水許可管理辦法》的修訂。下文分別以2012年和2017年作為參考時點進行相關手續(xù)的梳理和總結。

圖1  專項手續(xù)要點及與其他事項的關聯(lián)（2012年）

總結以2012年為參考時點的基礎設施項目專項方面主要手續(xù)脈絡和要點（如圖1所示）。需要強調(diào)的是，本流程圖以節(jié)能審查、取水許可等手續(xù)為主線，主要為了闡明辦理這些專項方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續(xù)事項，其他項目前期工作手續(xù)有省略。

根據(jù)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（2010），固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估文件及其審查意見、節(jié)能登記表及其登記備案意見，作為項目審批、核準或開工建設的前置性條件以及項目設計、施工和竣工驗收的重要依據(jù)。

根據(jù)《取水許可和水資源征收管理條例》（2006）和《取水許可管理辦法》（2008），取水申請經(jīng)審批機關批準后，申請人方可興建取水工程或者設施；需由國家審批、核準的建設項目，未取得取水申請批準文件的，項目主管單位不得審批、核準該建設項目。此外，取水工程或者設施建成并試運行滿30日的，申請人可以向取水審批機關申請核發(fā)取水許可證。取水審批機關對取水工程或者設施進行現(xiàn)場核驗，出具驗收意見；對驗收合格的，應當核發(fā)取水許可證。

圖2 專項手續(xù)要點及與其他事項的關聯(lián)（2017年）

總結以2017年為參考時點的基礎設施項目專項方面主要手續(xù)脈絡和要點如圖2所示。與圖1類似的，以節(jié)能審查、取水許可等手續(xù)為主線，主要為了闡明辦理專項方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續(xù)事項，其他項目前期工作手續(xù)有省略。

根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》和《取水許可管理辦法》（2017），取水申請經(jīng)審批機關批準，申請人方可興建取水工程或者設施。由原先將取水申請批準文件作為政府投資審批制項目和企業(yè)核準制項目立項的前置審批條件，放寬至開工前置條件。

根據(jù)《節(jié)約能源法》（2016）和《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（2016），政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。企業(yè)投資項目，建設單位需在開工建設前取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。由原先將節(jié)能審查作為政府投資審批制項目和企業(yè)核準制項目立項的前置審批條件，放寬至：企業(yè)核準和備案制度項目開工前置條件。政府審批制項目仍為立項前置要件。

此外，對于履行節(jié)能審查的項目還應當落實節(jié)能驗收。明確固定資產(chǎn)投資項目投入生產(chǎn)、使用前，應對其節(jié)能審查意見落實情況進行驗收。

附：特定行業(yè)領域?qū)ｍ検掷m(xù)的主要政策清單（按文中出現(xiàn)先后順序）

1. 國務院《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號）

2. 《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2018年）（主席令第16號）

3.  國家發(fā)展改革委《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（2023年）（國家發(fā)展改革委第2號令）

4.  國家發(fā)展改革委《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（2016年）（國家發(fā)展改革委令第44號）

5.  《中華人民共和國節(jié)約能源法》（1997年）（主席令第90號）

6.  國務院《關于加強節(jié)能工作的決定》（國發(fā)〔2006〕28號）

7.  《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2007年）（主席令第77號）

8.  國家發(fā)展改革委《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（2010年）（國家發(fā)展改革委第6號令）

9.  《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2016年）（主席令第48號）

10.  國家發(fā)展改革委《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕1975號）

11.  水利部《取水許可管理辦法》（2017年）（水利部令第49號）

12. 《中華人民共和國水法》（1988年）（主席令第61號）

13. 《中華人民共和國水法》（2002年）（主席令第74號）

14.  國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006年）（國務院令第460號）

15.  水利部《取水許可管理辦法》（2008年）（水利部令第34號）

16.  國務院《取水許可和水資源費征收管理條例》（2017年）（國務院令第676號）