我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新與實(shí)踐行動(dòng)

中咨公司區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部

郭建斌 張同升 等

我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)。黨的二十大報(bào)告專設(shè)“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”篇章，專題部署生態(tài)文明建設(shè)工作。報(bào)告指出：大自然是人類(lèi)賴以生存發(fā)展的基本條件。尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求。必須牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，深入開(kāi)展環(huán)境污染防治，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)重大工程，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)。黨的二十大會(huì)議結(jié)束后，中咨公司召開(kāi)傳達(dá)學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神動(dòng)員部署會(huì)，區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部在郭建斌主任帶領(lǐng)下，全面認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的二十大報(bào)告，結(jié)合部門(mén)業(yè)務(wù)工作，梳理了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新過(guò)程，針對(duì)綠色發(fā)展面臨的問(wèn)題挑戰(zhàn)，提出了新時(shí)代生態(tài)文明、美麗中國(guó)建設(shè)的發(fā)展建議。

一、歷史演進(jìn)：從發(fā)展理念到國(guó)家戰(zhàn)略

文明是人類(lèi)改造世界的物質(zhì)成果和精神成果的總和，是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的象征。生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后人類(lèi)發(fā)展的重大成果，是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的新形態(tài)。

新中國(guó)成立以來(lái)，歷代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體立足于我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，著眼于處理不同歷史階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在“實(shí)踐-認(rèn)識(shí)-再實(shí)踐-再認(rèn)識(shí)”辯證唯物主義知行合一觀指導(dǎo)下，從簡(jiǎn)單樸素的“保護(hù)環(huán)境，造福人民”到“兩個(gè)文明”，從“可持續(xù)發(fā)展”到“科學(xué)發(fā)展觀”再到“五位一體”總體布局，不斷深化對(duì)人與自然基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)，闖出了一條人與自然和諧共生的中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明發(fā)展道路。

(一）早期探索（1949-1978年）：綠化祖國(guó)，江河治理

新中國(guó)成立之初，森林覆蓋率只有8.6%。為了改善新中國(guó)的生態(tài)環(huán)境，1950年 5月，政務(wù)院審議通過(guò)《關(guān)于全國(guó)林業(yè)工作的指示》，提出“我們當(dāng)前林業(yè)工作的方針，應(yīng)以普遍護(hù)林為主，嚴(yán)格禁止一切破壞森林的行為”。1955年，毛澤東同志向全國(guó)人民發(fā)出了“綠化祖國(guó)”的號(hào)召。1956年1月，中共中央政治局提出《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》：“從1956年開(kāi)始，在12年內(nèi)，在自然條件許可和人力可能經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)，綠化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，只要是可能的，都要有計(jì)劃地種起樹(shù)來(lái)。”1958年1月，毛澤東同志在《工作方法六十條（草案）》中提出“林業(yè)要計(jì)算覆蓋面積，算出各省、各專區(qū)、各縣的覆蓋面積比例，作出森林覆蓋面積規(guī)劃。”1958年8月，毛澤東同志進(jìn)一步指出：“要使我們祖國(guó)的河山全都綠起來(lái)，要達(dá)到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過(guò)來(lái)?！?963年 5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《森林保護(hù)條例》，明確“禁止毀林開(kāi)荒”，“在大面積國(guó)有林區(qū)建立護(hù)林防火機(jī)構(gòu)，配備森林警察。”“國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)的森林，禁止進(jìn)行任何性質(zhì)的采伐”，并于1956年建立了中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。截至1966年，全國(guó)已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)的新造幼林達(dá)2億多畝，建立社隊(duì)林場(chǎng)、專業(yè)隊(duì)伍 10多萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員超過(guò) 100萬(wàn)人；建立國(guó)營(yíng)林場(chǎng) 3500多個(gè)，擁有職工 22萬(wàn)多人，全國(guó)造林能力達(dá)到每年約4000萬(wàn)畝。

針對(duì)淮河、黃河、海河等特大洪澇災(zāi)害，毛澤東同志提出“一定要把淮河修好”（1951年5月）、“要把黃河的事情辦好”（1952年10月）、“一定要根治海河”（1963年11月），開(kāi)啟新中國(guó)初期治理淮河、黃河、海河工程、長(zhǎng)江堤防堵口復(fù)堤、荊江分洪工程、官?gòu)d水庫(kù)工程等水利工程建設(shè)，初步建立了重大河流整治的防洪減災(zāi)體系。

中華人民共和國(guó)成立后的工業(yè)建設(shè)方針是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，受1952年英國(guó)倫敦?zé)熿F事件、1956年日本水俁病事件等環(huán)境公害影響，1969年我國(guó)在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，開(kāi)始研究工業(yè)發(fā)展中的公害問(wèn)題。1972年6月，我國(guó)派團(tuán)參加了在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《人類(lèi)環(huán)境宣言》，開(kāi)創(chuàng)了人類(lèi)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的新紀(jì)元。1973年8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干決定》，將環(huán)境保護(hù)工作納入各級(jí)政府的職能范圍，確定了我國(guó)第一個(gè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的“32字方針”，成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的里程碑。

(二）邊發(fā)展邊治理（1978-2011年）：兩型社會(huì)，科學(xué)發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，以鄧小平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，解放思想、實(shí)事求是，確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放”的基本路線，開(kāi)啟了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的新進(jìn)程。

1979-2012年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高速增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)9.8%，同期世界經(jīng)濟(jì)年均增速只有2.8%。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3645億元急速躍升至2012年的約52萬(wàn)億元（圖1）。經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額由1978年的1.8%提高到2012年的11.5%，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城鎮(zhèn)總?cè)丝谀昃黾?586萬(wàn)人。工業(yè)生產(chǎn)能力迅速提高，主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量迅猛增長(zhǎng)。2012年，原煤產(chǎn)量達(dá)到36.5億噸，比1978年增長(zhǎng)4.9倍；粗鋼7.2億噸，增長(zhǎng)21.8倍；水泥22.1億噸，增長(zhǎng)32.9倍；汽車(chē)1928萬(wàn)輛，增長(zhǎng)128.3倍。我國(guó)能源消費(fèi)總量年均增長(zhǎng)5.6%。

圖1 1978-2012年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變化

這一時(shí)期，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾?！耙灰燥?，二要建設(shè)”，是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)基本原則。與此同時(shí)，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了大氣污染、水污染、土壤污染、垃圾圍城、土地沙化、水土流失、洪澇旱災(zāi)等嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問(wèn)題。《1999年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：中國(guó)主要城市空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化，66.9%的城市超過(guò)國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，北京成為全球空氣污染最嚴(yán)重的城市之一。中國(guó)主要河流有機(jī)污染普遍，面源污染日益突出：遼河、海河、淮河、黃河污染嚴(yán)重（遼河水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中劣Ⅴ類(lèi)占69.3%，海河、淮河、黃河Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例分別為49.7%、56.2%、63.1%），141個(gè)國(guó)控城市河段中，63.8%的為Ⅳ至劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)。太湖、滇池、巢湖等主要湖泊富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。近岸海域以劣四類(lèi)和二類(lèi)海水為主。1985年后黃河年年斷流，1997年黃河斷流天數(shù)達(dá)227天。森林覆蓋率13.9%，明顯低于世界森林覆蓋率26.0%的水平。沙化土地168.9萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的17.6%。1998年全國(guó)共有29個(gè)?。▍^(qū)、市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害，長(zhǎng)江、嫩江、松花江等暴發(fā)特大洪災(zāi)，造成了極為嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。1978年底中共中央以中發(fā) (1978) 79 號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》，明確指出：消除污染、保護(hù)環(huán)境是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的重要組成部分。1983年底召開(kāi)第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李鵬宣布保護(hù)環(huán)境是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。1995年江澤民同志在《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》講話中強(qiáng)調(diào)“要把控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放到重要位置，使人口增長(zhǎng)與社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?！?2004年胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上講話指出，“要徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價(jià)的粗放型增長(zhǎng)方式，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能以眼前發(fā)展損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不能用局部發(fā)展損害全局利益”，“實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性循環(huán)”。

形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。1979年9月《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布實(shí)施，成為我國(guó)歷史上第一部環(huán)境法律。1982年施行的《憲法》第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木?！?982年8月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》；1984年5月和1987年9月，分別通過(guò)了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。1989年12月，《環(huán)境保護(hù)法》正式出臺(tái)。20世紀(jì)90年代頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等，1995年8月，國(guó)務(wù)院簽發(fā)了我國(guó)歷史上第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。“十一五”期間，頒布了《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。

環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容?！傲濉庇?jì)劃(1981-1985年)將環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃的獨(dú)立篇章予以闡述。自“七五”計(jì)劃開(kāi)始，環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃體系的重要組成部分?！熬盼濉?、“十五”計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人口和資源管理，加強(qiáng)森林草原生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染治理、荒漠化和風(fēng)沙源治理，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，所有建設(shè)項(xiàng)目都要符合環(huán)境保護(hù)的要求。”“十一五”規(guī)劃提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，推進(jìn)形成主體功能區(qū)。生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變。環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，強(qiáng)化從源頭防治污染，堅(jiān)決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。1992年6月，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”，通過(guò)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》等文件。在這次大會(huì)上，我國(guó)向世界承諾走可持續(xù)發(fā)展道路。1994年3月，我國(guó)向全世界率先發(fā)布了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》。1995年９月，中共十四屆五中全會(huì)正式將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略寫(xiě)入《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。1997年黨的十五大報(bào)告提出“實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，“正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和整治，嚴(yán)格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護(hù)的法律。實(shí)施資源有償使用制度。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的治理，植樹(shù)種草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境?！?002年黨的十六大報(bào)告將“可持續(xù)發(fā)展”納入全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)。2003年十六屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的“五統(tǒng)籌”要求，其中自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保證。2007年黨的十七大報(bào)告將“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，提出“堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，正式將“建設(shè)生態(tài)文明”作為2020年全面建成小康社會(huì)的五大奮斗目標(biāo)之一。同時(shí)，將“人與自然和諧”、“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”等內(nèi)容寫(xiě)入黨章。

(三）綠色發(fā)展新時(shí)代（2012年-）：五位一體，生態(tài)經(jīng)濟(jì)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，全面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，譜就了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的華麗篇章，生態(tài)環(huán)境明顯改善，人民群眾獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

2012年黨的十八大報(bào)告首次使用單獨(dú)一章具體闡述生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。”提出“五位一體”總體布局，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程?！眻?bào)告把生態(tài)文明建設(shè)與民生改善緊密結(jié)合起來(lái)，“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！?017年黨的十九大報(bào)告明確提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，推進(jìn)綠色發(fā)展，解決突出環(huán)境問(wèn)題，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。2022年黨的二十大報(bào)告要求必須牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。

這一時(shí)期中國(guó)開(kāi)啟生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)成為黨的執(zhí)政方針，開(kāi)創(chuàng)了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化道路，開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義的新境界。全社會(huì)主動(dòng)自覺(jué)地將綠色發(fā)展理念貫徹到各領(lǐng)域全過(guò)程，從強(qiáng)調(diào)“人與自然和諧共處”遞進(jìn)到“人與自然和諧共生”，從平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系遞進(jìn)到“改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”、“綠水青山就是金山銀山”，從主要關(guān)注污染防治和植樹(shù)造林遞進(jìn)到生態(tài)文明制度體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、主體功能區(qū)布局、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)、加快產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，從可持續(xù)發(fā)展理念的追隨者遞進(jìn)為全球綠色發(fā)展的引領(lǐng)者和貢獻(xiàn)者。

二、理論創(chuàng)新：形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，在幾代中國(guó)共產(chǎn)黨人不懈探索的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新綠色發(fā)展理念，以前所未有的力度全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，系統(tǒng)謀劃生態(tài)文明體制改革，一體化治理山水林田湖草沙，著力打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻回答了新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本保證、核心理念、宗旨要求、戰(zhàn)略路徑和制度保障，是馬克思主義基本原理同中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化相結(jié)合的重大理論成果。

(一）根本保證：加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題”。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫(xiě)入黨章，黨的十九大在黨章中增加了“堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”、“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)”、“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等內(nèi)容，2018年3月將“貫徹新發(fā)展理念”、“生態(tài)文明建設(shè)”寫(xiě)入憲法修正案，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。在實(shí)踐中，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。中央實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，查處了一批破壞生態(tài)環(huán)境的典型案件。

(二）核心理念：綠水青山就是金山銀山

習(xí)近平總書(shū)記指出，“綠水青山和金山銀山?jīng)Q不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路?！薄拔覀兗纫G水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！薄白匀皇巧?，人與自然是生命共同體”，必須始終站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。保護(hù)自然是增值自然價(jià)值和自然資本的過(guò)程，應(yīng)該得到合理回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

(三）宗旨要求：良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉

習(xí)近平總書(shū)記指出，“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)”、“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸?！薄ⅰ傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。對(duì)人的生存來(lái)說(shuō)，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內(nèi)容，是金錢(qián)不能替代的”。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，必須解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，打好污染攻堅(jiān)戰(zhàn)是關(guān)系十四億多中國(guó)人民切身利益的大事，也是建設(shè)美麗中國(guó)的必然選擇。堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。著力建設(shè)健康宜居美麗的城市家園，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，建設(shè)美麗宜居村莊，讓鄉(xiāng)村再現(xiàn)山清水秀、天藍(lán)地綠、村美人和的美麗畫(huà)卷。

(四）戰(zhàn)略路徑：綠色發(fā)展、系統(tǒng)治理

發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記指出，“殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展方式走到了盡頭，順應(yīng)自然、保護(hù)生態(tài)的綠色發(fā)展昭示著未來(lái)?！薄靶聲r(shí)代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念”。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不再簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄，而是從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向發(fā)展“好不好”，必須改變過(guò)去過(guò)多依賴物質(zhì)資源消耗、過(guò)多依賴規(guī)模粗放擴(kuò)張、過(guò)多依賴高能耗高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低碳排放強(qiáng)度，提高資源利用效率，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，打造國(guó)家重大戰(zhàn)略綠色發(fā)展高地，大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理和整體保護(hù)，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和。

(五）制度創(chuàng)新：建構(gòu)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)?！北仨殘?jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、用途管制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管、政績(jī)考核、環(huán)保督察等制度體系建設(shè)，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類(lèi)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為。黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，架構(gòu)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效考核和責(zé)任追究制度，建立了生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)憲法修正案，將生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入憲法，制定長(zhǎng)江保護(hù)法、濕地保護(hù)法等7部法律，修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等17部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行法律達(dá)到30余部、行政法規(guī)100多件、地方性法規(guī)1000余件。設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。建立起覆蓋全國(guó)的主體功能區(qū)制度，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化政績(jī)考核制度，不唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論英雄。健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境管理制度。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問(wèn)責(zé)制度。

(六）共同事業(yè)：共謀共建共治共享

習(xí)近平總書(shū)記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)”?！皣?guó)際社會(huì)應(yīng)該攜手同行，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”。生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民自覺(jué)行動(dòng)。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，開(kāi)展綠色生活創(chuàng)建活動(dòng)，實(shí)行垃圾分類(lèi)。建設(shè)綠色家園是人類(lèi)的共同夢(mèng)想，我國(guó)在推進(jìn)國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念走出去。黨中央以大國(guó)思維、全球視野、國(guó)際眼光，秉持人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，積極參與全球氣候治理，引領(lǐng)全球氣候變化談判進(jìn)程，推動(dòng)《巴黎協(xié)定》生效實(shí)施。全力推進(jìn)全球生物多樣性治理，攜手打造綠色“一帶一路”，共建繁榮、清潔、美麗的世界。宣布中國(guó)力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。CBD COP15成立昆明生物多樣性基金，為全球生物多樣性治理提供了強(qiáng)大的政治推動(dòng)力，推動(dòng)部分達(dá)成 “2020后全球生物多樣性框架”。2013年2月，我國(guó)生態(tài)文明理念被正式寫(xiě)入聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會(huì)決議案文。2016年5月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國(guó)生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動(dòng)》報(bào)告，為全球可持續(xù)發(fā)展提供了中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

四、實(shí)踐成效：發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，作出了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的決策部署，各地區(qū)各部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)，全社會(huì)積極響應(yīng)行動(dòng)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

(一）傳統(tǒng)能源消耗及碳排放大幅下降

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。2021年，我國(guó)煤炭消費(fèi)比重降低到56%左右，清潔能源占比上升到25.5%左右，可再生能源發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)2.1倍突破了10億千瓦，光伏、風(fēng)能裝機(jī)容量、發(fā)電量均居世界首位，近十年的我國(guó)能源消費(fèi)增量有2/3來(lái)自于清潔能源。持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅(jiān)決遏制高耗能、高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展，全國(guó)燃燒鍋爐和窯爐從50萬(wàn)臺(tái)減少到2022年的10萬(wàn)臺(tái)。淘汰落后和化解過(guò)剩產(chǎn)能鋼鐵達(dá)到3億噸、水泥4億噸、平板玻璃1.5億噸重量箱。建立世界最大清潔煤電體系，有10.3億千瓦煤電機(jī)組完成了超低排放改造；6.3億噸粗鋼產(chǎn)能正在或者已經(jīng)完成超低排放改造。淘汰老舊和高排放機(jī)動(dòng)車(chē)輛超過(guò)3000萬(wàn)輛。能耗強(qiáng)度累計(jì)下降26.2%，是全球降低最快的國(guó)家之一。2021年全國(guó)單位GDP二氧化碳排放比2005年下降50.3%，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的局面。

(二）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善

隨著國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)任務(wù)圓滿完成，主要污染物排放總量持續(xù)下降，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，藍(lán)天白云、清水綠岸明顯增多，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強(qiáng)。與2015年相比，2021年全國(guó)地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度（30ug/m3）下降34.8%，歷史性達(dá)到了世衛(wèi)組織第一階段過(guò)渡值，城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)到87.5%；全國(guó)地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例達(dá)到84.9%，劣Ⅴ類(lèi)水體比例下降至1.2%，長(zhǎng)江流域、西北諸河、西南諸河、浙閩片河流和珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，黃河流域、遼河流域和淮河流域水質(zhì)良好。一類(lèi)水質(zhì)海域面積占管轄海域面積的97.7%，近岸海域優(yōu)良水質(zhì)面積比例達(dá)81.3%。全國(guó)受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率雙雙超過(guò)90%。全國(guó)地級(jí)及以上城市新建污水管網(wǎng)達(dá)到9.9萬(wàn)千米，1200多家省級(jí)及以上工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)污水集中處理，城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)到98.2%。全國(guó)10638個(gè)農(nóng)村“千噸萬(wàn)人”水源地全部完成保護(hù)區(qū)劃定，29個(gè)省、市、自治區(qū)完成縣域農(nóng)村生活污水處理規(guī)劃編制，15萬(wàn)個(gè)建制村完成環(huán)境整治。全面禁止“洋垃圾”入境，實(shí)現(xiàn)固體廢物“零進(jìn)口”目標(biāo)。

(三）生態(tài)保護(hù)成效持續(xù)向好

深入開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，開(kāi)展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)了最重要的生態(tài)空間。全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到24.02%，森林面積達(dá)到34.6億畝，貢獻(xiàn)了全球1/4的綠色增量，成為全球“增綠”的主力軍。保護(hù)草原面積39.68億畝，生態(tài)修復(fù)草原5.14億畝，草原綜合植被覆蓋度達(dá)到50.32%。保護(hù)濕地面積8.5億畝，設(shè)立了64處國(guó)際重要濕地、901處國(guó)家濕地公園，濕地保護(hù)率達(dá)到50%以上。累計(jì)完成防沙治沙任務(wù)2.82億畝，封禁保護(hù)沙化土地2658萬(wàn)畝，一半以上可治理沙化土地得到治理，實(shí)現(xiàn)了由“沙進(jìn)人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線面積約占全國(guó)總面積的25%，覆蓋了大量重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)與脆弱區(qū)、生物多樣性分布的關(guān)鍵區(qū)域，保護(hù)了全國(guó)近40%的水源涵養(yǎng)與洪水調(diào)蓄功能、約32%的防風(fēng)固沙功能，以及約45%的固碳量。正式設(shè)立了三江源等第一批5個(gè)國(guó)家公園，批復(fù)了《國(guó)家公園總體布局方案》，整合優(yōu)化了約占陸域國(guó)土面積18%、海域面積4.6%的自然保護(hù)地體系，劃定了35個(gè)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，有效保護(hù)了約90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型和74%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種群。先后組織命名了6批共468個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，國(guó)家森林城市增至219個(gè)。

五、問(wèn)題挑戰(zhàn)：生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)期矛盾和短期問(wèn)題交織，生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上尚未根本緩解。

(一）“雙碳”目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨

2020年9月，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上，習(xí)近平總書(shū)記提出我國(guó)在2030年前力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值，爭(zhēng)取于2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)被寫(xiě)入2021年《政府工作報(bào)告》以及《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。

推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，降低產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放是關(guān)鍵?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》以及國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出，到2025年，單位GDP能耗比2020年下降13.5％，單位GDP二氧化碳排放比2020年下降18％，到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65％以上。作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)正處于工業(yè)化及城市化的關(guān)鍵時(shí)期，在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的任務(wù)艱巨。

我國(guó)作為“世界工廠”和制造業(yè)大國(guó)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)既是傳統(tǒng)用能大戶，又是我國(guó)二氧化碳排放的主要領(lǐng)域。2021年中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)占比分別為7.3%：39.4%：53.3%。第二產(chǎn)業(yè)增加值占比已經(jīng)從改革開(kāi)放初期的47.7%下降到39.4%，但從第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，制造業(yè)總體上處在價(jià)值鏈中低端，勞動(dòng)密集型和傳統(tǒng)“三高一低”型（高投入、高能耗、高污染、低效益）產(chǎn)業(yè)占比仍然較高，高技術(shù)制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重僅為15.1%。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是以大量的能源消費(fèi)為代價(jià)的，以煤為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，需要立足國(guó)情，穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。我國(guó)現(xiàn)已成為世界最大的鋼鐵、建材、電解鋁、化工等大宗原料及材料的生產(chǎn)國(guó)和供應(yīng)國(guó)，世界最大煤炭消耗國(guó)、第二石油消耗國(guó)。2021年，全國(guó)原煤產(chǎn)量41.3億噸、煤炭消費(fèi)量29.34億噸，分別比上年增長(zhǎng)5.7%、4.6%（圖2）。過(guò)去十年，盡管煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重下降了12.5個(gè)百分點(diǎn)，但仍然高達(dá)56%。煤電裝機(jī)容量11.1億千瓦，占總裝機(jī)容量的46.7%；以燃煤發(fā)電為主的火力發(fā)電量5.77萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)總發(fā)電量的71.1%。我國(guó)還是油氣進(jìn)口大國(guó)，油氣對(duì)外依存度長(zhǎng)期居高不下。2021年，我國(guó)原油和天然氣進(jìn)口量分別為5.13億噸、1675億立方米，對(duì)外依存度分別為72%、44.9%。在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，煤炭仍將是生產(chǎn)消費(fèi)的主體能源，火電仍將在電力結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，化石能源向非化石能源的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就。

圖2 2012-2021年中國(guó)原煤產(chǎn)量及消費(fèi)量

我國(guó)的能源利用效率有待進(jìn)一步提高。2020年我國(guó)GDP為14.72萬(wàn)億美元、二氧化碳排放100億噸、單位能源供給的二氧化碳排放強(qiáng)度是2.01億噸CO2/億噸標(biāo)煤。每萬(wàn)億美元GDP能耗達(dá)3.43億噸標(biāo)煤，是當(dāng)前世界平均水平的1.5倍，是日本的2.64倍；每萬(wàn)億美元GDP對(duì)應(yīng)的二氧化碳排放6.93億噸，是日本的3.07倍。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)碳排放占比最高的產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)分別為電力、蒸汽和熱水（47％），黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)（19％），非金屬礦產(chǎn)（11%），運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、郵電服務(wù)（7%），合計(jì)占比超過(guò)84％，主要集中在能源資源行業(yè)。另外，高能耗、高排放行業(yè)的末端治理和CCUS（碳捕集、利用與封存）技術(shù)還不成熟，相關(guān)設(shè)施規(guī)模較小。目前中國(guó)已建成投產(chǎn)、在建及擬建的碳捕集與封存設(shè)施數(shù)量占全球總量的7.7%，占比遠(yuǎn)低于美國(guó)的50.8%。2021年我國(guó)捕集規(guī)模在30萬(wàn)噸/年以下的CCUS項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)88.9%，超過(guò)60萬(wàn)噸/年的項(xiàng)目?jī)H占3.7%，而美國(guó)CCUS單項(xiàng)年均碳捕集規(guī)模約241.4萬(wàn)噸/年。燃煤電廠的二氧化碳捕集量一般多為10-15萬(wàn)噸/年，僅占其煙氣排放量的不足5%。

(二）環(huán)境污染排放形勢(shì)依然嚴(yán)峻

全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已明顯改善，面對(duì)總量和強(qiáng)度雙控要求，生態(tài)環(huán)境穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。2018年5月18日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“我國(guó)環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)，并且獨(dú)特的地理環(huán)境加劇了地區(qū)間的不平衡。”

大氣環(huán)境治理仍需持續(xù)發(fā)力。中國(guó)以煤炭為主的能源消耗量持續(xù)增長(zhǎng)是產(chǎn)生大氣污染物和碳排放的主要原因，效率低下的能源生產(chǎn)和利用過(guò)程產(chǎn)生了85%的顆粒物和幾乎所有的硫氧化物和氮氧化物。2021年全國(guó)339個(gè)地級(jí)及以上城市中，城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)城市占比為43.1%。還有29.8%的城市PM2.5平均濃度超標(biāo)，區(qū)域性重污染天氣過(guò)程仍時(shí)有發(fā)生。465個(gè)監(jiān)測(cè)降水的城市（區(qū)、縣）30.8%出現(xiàn)酸雨，酸雨區(qū)面積約36.9萬(wàn)km2。

水生態(tài)環(huán)境改善成效還不穩(wěn)固。全國(guó)3632個(gè)地表水環(huán)境國(guó)考斷面中劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例為1.2%。1900個(gè)國(guó)家地下水環(huán)境質(zhì)量考核點(diǎn)位中Ⅴ類(lèi)水質(zhì)點(diǎn)位占20.6%，少數(shù)地區(qū)消除劣Ⅴ類(lèi)斷面難度較大。長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河等重點(diǎn)流域部分區(qū)域輕度污染，701個(gè)水生態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中19.1%為較差及很差狀態(tài)。太湖、巢湖、滇池等部分重點(diǎn)湖泊中輕度污染，藍(lán)藻水華居高不下，環(huán)湖污染源存在污染風(fēng)險(xiǎn)，水生態(tài)系統(tǒng)失衡等問(wèn)題亟待解決。遼東灣、渤海灣、長(zhǎng)江口等近岸海域污染較為嚴(yán)重，無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)。

(三）生態(tài)保護(hù)修復(fù)任重道遠(yuǎn)

我國(guó)生態(tài)空間質(zhì)量有待大幅提升。自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，生態(tài)破壞事件時(shí)有發(fā)生。我國(guó)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)陸地國(guó)土面積的55%，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%，中度脆弱區(qū)域占25.5%。

土地退化仍然嚴(yán)重。全國(guó)水土流失面積達(dá)267.42萬(wàn)km2，占國(guó)土面積（未含香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省）的27.96%，其中，中度、強(qiáng)烈及以上等級(jí)侵蝕面積占全國(guó)水土流失面積的35.6%；荒漠化土地總面積261.16萬(wàn)km2，占國(guó)土面積的27.2%。

我國(guó)森林覆蓋率還低于全球31.2%的平均水平。人均森林面積0.16公頃，不足世界人均森林面積的1/3；人均森林蓄積12.35m3，僅為世界人均森林蓄積的1/6。森林系統(tǒng)低質(zhì)化、森林結(jié)構(gòu)純林化、生態(tài)功能低效化、自然景觀人工化趨勢(shì)加劇，每年違法違規(guī)侵占林地約200萬(wàn)畝。

全國(guó)草原超載過(guò)牧情況嚴(yán)重，單位草原面積實(shí)際載畜量?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)約為蒙古國(guó)的2.8倍、新疆維吾爾自治區(qū)是哈薩克斯坦共和國(guó)的5倍。中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，可利用天然草原90%存在不同程度的退化。

我國(guó)濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著盲目圍墾、基建占用、環(huán)境污染等威脅，全國(guó)濕地面積近年來(lái)每年減少約510萬(wàn)畝，導(dǎo)致濕地生態(tài)功能下降，生物多樣性喪失。

生物多樣性保護(hù)面臨嚴(yán)重威脅。對(duì)全國(guó)34450種高等植物的評(píng)估結(jié)果顯示，需要重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)的高等植物達(dá)10102種，占評(píng)估物種總數(shù)的29.3%，其中受威脅的高等植物有3767種、近危等級(jí)的2723種、數(shù)據(jù)缺乏等級(jí)的3612種。4357種已知脊椎動(dòng)物（除海洋魚(yú)類(lèi)）的評(píng)估結(jié)果顯示，需要重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)的脊椎動(dòng)物達(dá)2471種，占56.7%，其中受威脅的脊椎動(dòng)物有932種、近危等級(jí)的598種、數(shù)據(jù)缺乏等級(jí)的941種。遺傳資源不斷喪失和流失，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚(yú)等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重。

六、新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的主要建議

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，基于碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國(guó)資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的基礎(chǔ)之策。

(一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，加強(qiáng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的合理引導(dǎo)，以節(jié)能減污降碳綠色為導(dǎo)向，修訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和管理。建立清單臺(tái)賬，完善循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，加快能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等高能耗高排放產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化改造升級(jí)。加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車(chē)、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色制造體系，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、新一代移動(dòng)通信等與工業(yè)化高度融合，積極發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。提高研發(fā)設(shè)計(jì)、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重和水平。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提升能源利用效率。加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，提升可再生能源利用比例。優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)、使用結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持集中式與分布式并舉，優(yōu)先推動(dòng)風(fēng)能、太陽(yáng)能就地就近開(kāi)發(fā)利用，因地制宜開(kāi)發(fā)水能，積極安全有序發(fā)展核電，合理利用生物質(zhì)能，加快推進(jìn)抽水蓄能和新型儲(chǔ)能規(guī)?；瘧?yīng)用。統(tǒng)籌推進(jìn)氫能“制儲(chǔ)輸用”全鏈條發(fā)展。大幅提升能源利用效率，嚴(yán)格控制能耗和二氧化碳排放強(qiáng)度，合理控制能源消費(fèi)總量，統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度，不斷提高非化石能源消費(fèi)比重。完善電力等能源品種價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制，統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調(diào)峰，提高電網(wǎng)對(duì)高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力。

(二）強(qiáng)化用途管控，守住自然生態(tài)安全邊界

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化和完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。科學(xué)精細(xì)核實(shí)各省各市國(guó)土空間總體規(guī)劃劃定的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間“三類(lèi)空間”和生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)“三條紅線”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控落地實(shí)施，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)控生態(tài)空間占用。以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架的國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園等國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地為重點(diǎn)，實(shí)施山水林田湖草沙冰生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)修復(fù)治理重大工程，解決一批重點(diǎn)區(qū)域的核心生態(tài)問(wèn)題，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的連通性和穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)功能。

深入推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化，大面積增加生態(tài)資源總量，有效拓展生態(tài)空間；大幅度提升生態(tài)資源質(zhì)量，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。深入推進(jìn)退耕還林還草工程，逐步將陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地、嚴(yán)重石漠化耕地、易地扶貧搬遷騰退耕地等不宜耕種耕地納入工程范圍。加強(qiáng)三北、長(zhǎng)江、珠江、太行山等防護(hù)林體系工程建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理、巖溶地區(qū)和大江大河上游或源頭石漠化綜合治理工程。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理工程。加強(qiáng)鄉(xiāng)村原生植被、自然景觀、小微濕地和野生動(dòng)植物保護(hù)，因地制宜開(kāi)展鄉(xiāng)村片林、四旁綠化建設(shè)。以創(chuàng)建綠化模范城市、森林城市、園林城市、公園城市、生態(tài)城市為載體，適當(dāng)留白增綠，擴(kuò)大綠地面積，美化人居環(huán)境，推進(jìn)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)。

(三）狠抓技術(shù)攻關(guān)，增強(qiáng)綠色低碳科技創(chuàng)新能力

聚焦節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等領(lǐng)域，構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)，培育建設(shè)一批綠色技術(shù)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、國(guó)家科技資源共享服務(wù)平臺(tái)等創(chuàng)新基地平臺(tái)，支持龍頭企業(yè)整合高校、科研院所等力量、產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，建立綠色技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)聯(lián)合體。建立完善綠色低碳技術(shù)評(píng)估、交易體系，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。制定發(fā)布綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、綠色技術(shù)推廣目錄、綠色技術(shù)與裝備淘汰目錄，引導(dǎo)綠色技術(shù)創(chuàng)新方向。積極發(fā)揮國(guó)家綠色發(fā)展基金和國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金作用，圍繞化石能源綠色智能開(kāi)發(fā)和清潔低碳利用、可再生能源大規(guī)模利用、儲(chǔ)能、二氧化碳捕集利用和封存、智能電網(wǎng)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)等重點(diǎn)，實(shí)施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性的國(guó)家重大科技攻關(guān)項(xiàng)目，加快節(jié)能、減污、降碳、擴(kuò)綠、增匯關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；袌?chǎng)應(yīng)用。

(四）完善政策機(jī)制，加大制度保障力度

發(fā)揮法律法治引領(lǐng)規(guī)范作用。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，健全和完善清潔生產(chǎn)、污染防治、生態(tài)安全與自然資源保護(hù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法，增加減污降碳協(xié)同增效、綠色低碳發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容。對(duì)現(xiàn)有的資源環(huán)境法律體系進(jìn)行梳理、比較，修訂現(xiàn)行各部環(huán)境資源法律中規(guī)定不一致的內(nèi)容。完善地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)地方法規(guī)與上位法的銜接。強(qiáng)化執(zhí)法督察，探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境司法，探索設(shè)立生態(tài)環(huán)境專門(mén)審判庭、合議庭或者巡回法庭，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟。建立高層級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，完善環(huán)境保護(hù)督察體系。

進(jìn)一步完善制度創(chuàng)新體系。建立健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度、國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控制度、主體功能區(qū)制度、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、自然資源產(chǎn)權(quán)登記和資源有償使用制度、以林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制為核心的虞衡制度、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系保護(hù)制度、綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度、綠色產(chǎn)品政府采購(gòu)制度、綠色技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度等。加強(qiáng)重大決策事前調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事后政策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制。分類(lèi)完善資源要素市場(chǎng)有效配置的體制機(jī)制，進(jìn)一步健全排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、用電權(quán)、碳排放權(quán)交易機(jī)制，降低交易成本。健全生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。積極發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等綠色金融。

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