我國(guó)第一個(gè)遙感衛(wèi)星PPP項(xiàng)目案例研究

劉富榮  徐成彬  樂(lè)逢敏

編者按

2022年4月22日，國(guó)家發(fā)展改革委在北京召開(kāi)國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP項(xiàng)目總結(jié)暨應(yīng)用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。二十一世紀(jì)空間技術(shù)應(yīng)用股份有限公司（簡(jiǎn)稱二十一世紀(jì)公司）作為社會(huì)資本方匯報(bào)了PPP項(xiàng)目實(shí)施情況，中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司（簡(jiǎn)稱中咨公司）作為PPP項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)匯報(bào)了績(jī)效評(píng)價(jià)情況。財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急部、統(tǒng)計(jì)局、科工局、林草局和北京市發(fā)展改革委相關(guān)同志，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部遙感應(yīng)用中心、中國(guó)交通通信信息中心、水利部信息中心等用戶代表，以及國(guó)家地理空間信息中心、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所、清華大學(xué)PPP研究中心、部分商業(yè)航天公司專家參加了研討。國(guó)家發(fā)展改革委高技術(shù)司、投資司負(fù)責(zé)同志作了總結(jié)發(fā)言。

會(huì)議認(rèn)為，該項(xiàng)目是我國(guó)首個(gè)民用商業(yè)遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP項(xiàng)目，通過(guò)政府支持，有效調(diào)動(dòng)了民營(yíng)資本參與航天發(fā)展熱情，既發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的作用，又推動(dòng)了航天領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新，是促進(jìn)我國(guó)民用空間基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化、商業(yè)化發(fā)展的一次成功實(shí)踐。作為民用空間基礎(chǔ)設(shè)施第一個(gè)采用PPP模式的典型案例，該試點(diǎn)項(xiàng)目具有哪些示范價(jià)值，為什么說(shuō)它實(shí)現(xiàn)了三個(gè)初心，其推廣應(yīng)用有何借鑒意義？

中咨公司劉富榮、徐成彬和樂(lè)逢敏合作撰寫(xiě)了“我國(guó)第一個(gè)遙感衛(wèi)星PPP項(xiàng)目案例研究＂一文，以饗讀者。

一、PPP項(xiàng)目概況

民用空間基礎(chǔ)設(shè)施是指利用空間資源，為廣大用戶提供遙感、通信廣播、導(dǎo)航定位以及其他產(chǎn)品和服務(wù)的天地一體化工程設(shè)施，主要由衛(wèi)星遙感、衛(wèi)星通信廣播、衛(wèi)星導(dǎo)航定位三大系統(tǒng)構(gòu)成。民用空間基礎(chǔ)設(shè)施不僅是信息化、智能化和現(xiàn)代化社會(huì)的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和保障國(guó)家安全的重要支撐，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義。

為了全面推進(jìn)國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施健康快速發(fā)展，促進(jìn)空間資源規(guī)?；I(yè)務(wù)化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，2015年10月國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)防科工局會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究編制并印發(fā)了《國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2015－2025年）》，鼓勵(lì)探索國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化、商業(yè)化發(fā)展新機(jī)制，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本參與國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用開(kāi)發(fā)，積極開(kāi)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)化、國(guó)際化及科技發(fā)展等多層面的遙感、通信、導(dǎo)航綜合應(yīng)用示范。

國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容是“北京二號(hào)”遙感衛(wèi)星星座系統(tǒng)，具體包括3顆0.8米全色、3.2米多光譜分辨率的光學(xué)遙感衛(wèi)星以及自主研建的地面系統(tǒng)。該星座系統(tǒng)具有高空間分辨率、高時(shí)間分辨率和高輻射分辨率特點(diǎn)，技術(shù)能力達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，能夠?qū)崿F(xiàn)全球任意地點(diǎn)一到兩天觀測(cè)任務(wù)重訪，可面向全球提供高空間和高時(shí)間分辨率的衛(wèi)星遙感大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和空間信息綜合應(yīng)用服務(wù)。

國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式運(yùn)作，2017年由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合批復(fù)。社會(huì)資本方二十一世紀(jì)公司依托北京二號(hào)遙感衛(wèi)星星座，構(gòu)建了可持續(xù)運(yùn)行、安全穩(wěn)定、產(chǎn)品可靠的民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)系統(tǒng)，為自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、統(tǒng)計(jì)局、林草局、地震局等部門(mén)持續(xù)6年提供公益性遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，遙感面積合計(jì)7090萬(wàn)平方公里，同時(shí)面向市場(chǎng)提供商業(yè)服務(wù)；政府提供固定資產(chǎn)建設(shè)投資補(bǔ)助6.68億元，由中央預(yù)算內(nèi)投資和財(cái)政專項(xiàng)資金按照1:1比例安排，并建立過(guò)程監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本方提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量等開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)。

該P(yáng)PP項(xiàng)目合同主要是二十一世紀(jì)公司與用戶部門(mén)簽訂的數(shù)據(jù)服務(wù)合同，約定了提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，以及出現(xiàn)衛(wèi)星失效、數(shù)據(jù)產(chǎn)品不符合質(zhì)量要求等情況下社會(huì)資本方承擔(dān)的補(bǔ)償、賠償?shù)攘x務(wù)。中咨公司受?chē)?guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部委托，開(kāi)展國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施遙感業(yè)務(wù)PPP試點(diǎn)的相關(guān)工作，包括開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性磋商、遴選社會(huì)資本方、組織用戶與社會(huì)資本方簽訂數(shù)據(jù)使用合同，以及在項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)按年度開(kāi)展實(shí)施監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等。

二、PPP模式的五大創(chuàng)新示范價(jià)值

國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部共同發(fā)起并作為政府方，二十一世紀(jì)公司作為社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，中咨公司承擔(dān)了準(zhǔn)實(shí)施機(jī)構(gòu)角色。該P(yáng)PP典型案例在行業(yè)領(lǐng)域、政府方主體、投資回報(bào)機(jī)制、合作伙伴關(guān)系和監(jiān)管評(píng)價(jià)模式五個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新，具有顯著的示范價(jià)值。

1.行業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新：采用市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的遙感衛(wèi)星PPP項(xiàng)目

PPP模式自上世紀(jì)八、九十年代引入我國(guó)。1984年深圳沙角B電廠被認(rèn)為是第一個(gè)PPP項(xiàng)目，1995年以來(lái)賓B電廠為代表的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式試點(diǎn)帶動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展，2014年緣于化解地方政府性債務(wù)而開(kāi)始興起了大規(guī)模PPP模式推廣應(yīng)用，并自2018年逐步收緊規(guī)范。

截至2021底，國(guó)家發(fā)展改革委PPP監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)錄入各地PPP項(xiàng)目7810個(gè)，總投資約11.0萬(wàn)億元；財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目10243個(gè)，總投資16.2萬(wàn)億元。目前已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目主要針對(duì)地面基礎(chǔ)設(shè)施，包括市政、交通運(yùn)輸、環(huán)保、能源、社會(huì)事業(yè)等；少數(shù)是地下基礎(chǔ)設(shè)施，如地鐵、綜合管廊等。

民用空間基礎(chǔ)設(shè)施雖然在政策層面已經(jīng)開(kāi)放并且屬于鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域，但在實(shí)踐中采用PPP模式操作的項(xiàng)目極少。本項(xiàng)目是民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用市場(chǎng)化機(jī)制開(kāi)發(fā)利用的重要探索，第一次將PPP模式引入到“天上”，在民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有重要示范意義。

2.政府方主體創(chuàng)新：中央政府部門(mén)資助發(fā)起的PPP項(xiàng)目

回顧我國(guó)PPP模式的發(fā)展，總體上呈現(xiàn)從上而下由中央政府推動(dòng)發(fā)展的特征。2014年以前，主要由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同其他部委（如原建設(shè)部、交通部）共同推行以特許經(jīng)營(yíng)為代表的PPP模式；2014年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部以及其他部委出臺(tái)了很多PPP政策，推動(dòng)了PPP模式的快速發(fā)展。

作為PPP模式的第一個(gè)“P”，本意指公共部門(mén)（Public Sector）,我國(guó)主要指政府部門(mén)，具體主要指地市級(jí)、縣（區(qū)）級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)，省級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)很少作為PPP項(xiàng)目政府方，中央政府部門(mén)直接參與具體PPP項(xiàng)目鳳毛麟角。例如，2017-2018年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部，推動(dòng)世界銀行貸款支持了2個(gè)市政領(lǐng)域的PPP典型項(xiàng)目，包括四川省德陽(yáng)市旌陽(yáng)區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目和滁寧城際鐵路（滁州段）項(xiàng)目，取得了較好的實(shí)施效果。

本項(xiàng)目是國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部共同作為政府方，再次支持PPP項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展的“代表作”之一，促進(jìn)了PPP模式“仰望星空”、服務(wù)于遼闊大地，也體現(xiàn)了中央政府規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)的信心。

3.投資回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新：政府采用建設(shè)投資補(bǔ)助方式支持PPP項(xiàng)目

PPP模式按照付費(fèi)機(jī)制分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和混合付費(fèi)?；旌细顿M(fèi)原意是生存性缺口融資（Viability Gap Funding，簡(jiǎn)稱VGF），在中國(guó)被稱為可行性缺口補(bǔ)助，具體包括政府資本金注入、建設(shè)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、經(jīng)營(yíng)性資源補(bǔ)償?shù)刃问健?/p>

自2014年以來(lái)，混合付費(fèi)在我國(guó)基本上被異化為政府資本金注入和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼兩種常見(jiàn)方式，特別是運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼大行其道,其項(xiàng)目數(shù)量和投資額占PPP總數(shù)和總投資的比例均保持在70%以上。由于PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼周期一般跨越五年期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，補(bǔ)貼列入政府中長(zhǎng)期預(yù)算的保障難度較大。同時(shí)，各年財(cái)政補(bǔ)貼額與項(xiàng)目當(dāng)年提供的服務(wù)量往往成正比，因此在PPP項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)以后或運(yùn)營(yíng)的中后期，項(xiàng)目不僅擁有較多的營(yíng)業(yè)收入，補(bǔ)貼收入也比運(yùn)營(yíng)初期更多，財(cái)政補(bǔ)貼具有“錦上添花”的性質(zhì)，但在項(xiàng)目初期急需補(bǔ)助資金支持的階段反而得不到足夠的支持，使得財(cái)政資金無(wú)法起到提升項(xiàng)目生存能力的應(yīng)有作用。

該P(yáng)PP項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部代表中央政府通過(guò)投資補(bǔ)助形式支持6.68億元，部分解決了項(xiàng)目建設(shè)期間社會(huì)資本融資相對(duì)困難，對(duì)項(xiàng)目健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了“雪中送炭”作用，并且由于建設(shè)投資補(bǔ)助支出時(shí)間較短，相對(duì)更容易地列入政府預(yù)算支出安排。

4.合作伙伴關(guān)系創(chuàng)新：政府和社會(huì)資本方均實(shí)現(xiàn)了合作共贏

對(duì)于涉及政府付費(fèi)或支出的PPP項(xiàng)目，其經(jīng)濟(jì)性常常需要與傳統(tǒng)意義上的政府投資建設(shè)和管理模式相比較，即開(kāi)展“物有所值”（Value for Money）評(píng)價(jià)。

國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部代表中央政府，對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目共支持了6.68億元，占項(xiàng)目總投資（15.8億元）的42.27%，同時(shí)約定社會(huì)資本在6年內(nèi)為自然資源部、生態(tài)環(huán)保部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、水利部、交通運(yùn)輸部等10余家中央單位累計(jì)提供了8345.5萬(wàn)平方公里的數(shù)據(jù)信息服務(wù)。6年來(lái)，社會(huì)資本方實(shí)際履約規(guī)模超出協(xié)議約定數(shù)量近20%，其數(shù)據(jù)應(yīng)用不僅發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)促進(jìn)作用，而且其數(shù)據(jù)市場(chǎng)財(cái)務(wù)價(jià)格達(dá)到16.5億元，相當(dāng)于中央政府投資直接放大2.5倍，因此中央政府獲得的公共數(shù)據(jù)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)性都實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“物有所值”。

從社會(huì)資本的服務(wù)對(duì)象看，一方面優(yōu)先保障中央政府的公共數(shù)據(jù)需求，另一方面通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制，為北京市相關(guān)政府部門(mén)以及社會(huì)企事業(yè)單位提供定制化的商業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)，獲得合理的投資回報(bào)，從而保證了該P(yáng)PP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本方“雙贏”，從而具有可持續(xù)性。

5.監(jiān)管評(píng)價(jià)模式創(chuàng)新：第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)保障了實(shí)施機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力

PPP模式的精髓是讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。一般的PPP項(xiàng)目要求遴選的社會(huì)資本方必須是專業(yè)的，有能力承擔(dān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但對(duì)政府方的公共管理或監(jiān)管的專業(yè)性關(guān)注不夠。在很多PPP項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行階段，政府方（含實(shí)施機(jī)構(gòu)）常常表現(xiàn)出專業(yè)能力不足問(wèn)題，簡(jiǎn)單地以行政“命令”代替平等“合作”，居高臨下地采用簡(jiǎn)單粗暴式管理方式，偏離甚至拋棄了PPP模式的第三個(gè)“P”：伙伴關(guān)系（Partnership）。

該P(yáng)PP項(xiàng)目的政府方聘請(qǐng)了中咨公司承擔(dān)了實(shí)施機(jī)構(gòu)的大多數(shù)職責(zé)，如社會(huì)資本遴選、數(shù)據(jù)服務(wù)協(xié)議簽訂、績(jī)效考核（效能評(píng)價(jià)）和履約監(jiān)管等；中咨公司在國(guó)家發(fā)展改革委和其他部委及相關(guān)單位的支持下，與社會(huì)資本方深入合作，高效地完成了各項(xiàng)專業(yè)支撐任務(wù)。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和實(shí)施監(jiān)管等實(shí)施機(jī)構(gòu)角色，改變了傳統(tǒng)的政府行政命令的慣性思維、績(jī)效評(píng)價(jià)以懲為主的考核機(jī)制，并以合作共贏、改進(jìn)服務(wù)的姿態(tài)推進(jìn)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展。

以PPP項(xiàng)目績(jī)效考核為例，雖然我國(guó)PPP政策一直倡導(dǎo)績(jī)效管理，也出臺(tái)了績(jī)效管理相關(guān)辦法或評(píng)價(jià)框架，但由于各行業(yè)差異性很大，很難采用一套共性指標(biāo)體系放之四海而皆準(zhǔn)。特別是諸如民用空間基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)尚為空白，其績(jī)效評(píng)價(jià)根本無(wú)法套用某“萬(wàn)能公式”或“模板”。中咨公司研究設(shè)計(jì)了針對(duì)遙感衛(wèi)星PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核（效能評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系，采取定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、專家打分和訪談等方式，持續(xù)5年撰寫(xiě)了項(xiàng)目數(shù)據(jù)應(yīng)用及公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)年度報(bào)告，并通過(guò)對(duì)比分析歷年數(shù)據(jù)，及時(shí)反饋數(shù)據(jù)服務(wù)改進(jìn)建議，得到了政府方、社會(huì)資本方和用戶的一致認(rèn)可。

三、PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了三個(gè)“初心”

國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同提出將公益與商業(yè)兼顧的1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星作為試點(diǎn)，在民用空間基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)PPP模式，除了引入社會(huì)資本參與國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)，醞釀該P(yáng)PP項(xiàng)目還有三個(gè)“初心”，目前看來(lái)基本都實(shí)現(xiàn)了。

1.實(shí)現(xiàn)了國(guó)家整體利益最大化的“初心”

從政府的角度來(lái)看，通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)了各大部委用戶共性需求的統(tǒng)籌以及集約供給，避免了數(shù)據(jù)的重復(fù)采購(gòu)，提高了政府投資的效益和效率。以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為例，該項(xiàng)目完成了430萬(wàn)平方公里的數(shù)據(jù)任務(wù)，節(jié)省了數(shù)據(jù)采購(gòu)經(jīng)費(fèi)至少1.2億元，國(guó)產(chǎn)數(shù)據(jù)自給率由第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的40%左右提高到90%左右；從行業(yè)部門(mén)業(yè)務(wù)化應(yīng)用的情況來(lái)看，該P(yáng)PP項(xiàng)目提供的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)產(chǎn)品為全國(guó)土地利用變更調(diào)查監(jiān)測(cè)與核查、第一次全國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法督察、農(nóng)田利用調(diào)查、國(guó)家重點(diǎn)林區(qū)監(jiān)測(cè)、交通精準(zhǔn)扶貧、河湖管理保護(hù)和“清四亂”專項(xiàng)等提供了重要的數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)，拓展了業(yè)務(wù)化應(yīng)用的廣度和深度，有效支撐了國(guó)家治理效能的提升；從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的效果來(lái)看，社會(huì)資本方通過(guò)PPP項(xiàng)目有效緩解了衛(wèi)星初始投資的巨大壓力，同時(shí)為了獲得合理的回報(bào)，在優(yōu)先滿足中央政府的公共數(shù)據(jù)需求的基礎(chǔ)上，積極通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制銷(xiāo)售數(shù)據(jù)、開(kāi)發(fā)增值產(chǎn)品、拓展用戶，對(duì)于衛(wèi)星遙感應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。

2.實(shí)現(xiàn)了資源配置和使用最優(yōu)化的“初心”

通過(guò)政府和社會(huì)資本合作的方式，社會(huì)資本方在滿足政府用戶公益性需求的前提下，優(yōu)化了衛(wèi)星和載荷配置，相比于國(guó)家投資12.95億元研制1顆1米分辨率高分二號(hào)衛(wèi)星，北京二號(hào)衛(wèi)星星座由三顆1米分辨率的遙感衛(wèi)星組成，總投資11.5億元，降低了成本、增加了供給；地面站網(wǎng)布局方面統(tǒng)籌利用了國(guó)家海洋中心的牡丹江地面站，既提升了數(shù)據(jù)接收的效率又實(shí)現(xiàn)了東部地面站的異地備份；分發(fā)服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)充分考慮了基礎(chǔ)條件、成本費(fèi)用等要素，采用了北京主中心與鄭州異地中心協(xié)同等方式，實(shí)現(xiàn)了資源的高效配置；在優(yōu)先保障政府用戶的數(shù)據(jù)拍攝任務(wù)的基礎(chǔ)上，最大程度的調(diào)動(dòng)衛(wèi)星、地面、數(shù)據(jù)的資源滿足市場(chǎng)個(gè)性化的需求，數(shù)據(jù)獲取無(wú)云率達(dá)到70%以上，相比公益性衛(wèi)星30%～40%的數(shù)據(jù)獲取無(wú)云率，大幅提升了衛(wèi)星的運(yùn)行效率，充分發(fā)揮了民用空間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效能。通過(guò)政府規(guī)劃、市場(chǎng)配置資源的雙重引導(dǎo)，推動(dòng)了民用空間基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展。

3.實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程監(jiān)督評(píng)價(jià)專業(yè)化的“初心”

為了落實(shí)《國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2015－2025年）》提出的“研究建立國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督評(píng)估和效能評(píng)價(jià)機(jī)制”以及PPP政策文件“績(jī)效評(píng)價(jià)”的要求，該P(yáng)PP項(xiàng)目建立了全過(guò)程的實(shí)施監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。中咨公司根據(jù)多年積累的航天領(lǐng)域咨詢?cè)u(píng)估經(jīng)驗(yàn)，對(duì)標(biāo)美國(guó)航空航天局（NASA）地球觀測(cè)數(shù)據(jù)與信息系統(tǒng)（Earth Observing System Data and Information System）的評(píng)價(jià)體系，研究制定了一套專業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，從社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效性、滿意度、保障條件等方面按年度開(kāi)展評(píng)價(jià)。通過(guò)質(zhì)量抽檢發(fā)現(xiàn)了數(shù)據(jù)輻射精度問(wèn)題，督促社會(huì)資本方開(kāi)展質(zhì)量保障相關(guān)工作；不斷反饋用戶對(duì)服務(wù)模式、服務(wù)人員、分發(fā)方式、技術(shù)咨詢等滿意度情況和意見(jiàn)建議，用戶服務(wù)滿意度逐年提升的趨勢(shì)明顯；在統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，中咨公司還總結(jié)了用戶數(shù)據(jù)需求變化的情況，以及提升時(shí)效性關(guān)鍵環(huán)節(jié)的措施建議等。監(jiān)督評(píng)價(jià)對(duì)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平效果顯著，也支撐了政府決策科學(xué)化、政策精準(zhǔn)性、管理透明度的提升，為后續(xù)民用空間基礎(chǔ)設(shè)施星地一體化效能的評(píng)價(jià)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、關(guān)于推廣應(yīng)用的四點(diǎn)建議

1.擴(kuò)大民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP應(yīng)用

發(fā)展民用空間基礎(chǔ)設(shè)施具有重要戰(zhàn)略意義，美歐等航天強(qiáng)國(guó)不斷提升空間基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用服務(wù)能力，重復(fù)使用技術(shù)、低軌巨型星座等新技術(shù)驅(qū)動(dòng)航天創(chuàng)新發(fā)展，以低成本大批量為特征的商業(yè)航天力量正在加速崛起，空間領(lǐng)域、衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)面臨著更為嚴(yán)俊的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)壓力和挑戰(zhàn)。國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP項(xiàng)目的成功實(shí)踐表明，PPP模式可以激勵(lì)更多社會(huì)資本參與民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，有利于釋放行業(yè)應(yīng)用需求，創(chuàng)新服務(wù)模式和內(nèi)容，在安全保密、業(yè)務(wù)運(yùn)行、能力建設(shè)、產(chǎn)品質(zhì)量等方面提供更重要、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，服務(wù)于建設(shè)航天強(qiáng)國(guó)的部署，加快打造全球覆蓋、高效運(yùn)行的民用空間基礎(chǔ)設(shè)施體系。

2.強(qiáng)化PPP項(xiàng)目合同全過(guò)程管理

PPP項(xiàng)目的核心理念是建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的長(zhǎng)期合作機(jī)制，通過(guò)PPP合同確立以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障各方權(quán)利義務(wù)。民用空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，政府和社會(huì)資本方更應(yīng)重視PPP合同（含特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）管理，通過(guò)PPP合同的內(nèi)容、簽訂和履約工作，明確界定合作范圍、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，約定項(xiàng)目在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段的雙方權(quán)利和義務(wù)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和變更調(diào)整機(jī)制等。

3.引入專業(yè)機(jī)構(gòu)為政府提供技術(shù)支撐

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的復(fù)雜項(xiàng)目運(yùn)作模式。政府往往授權(quán)行業(yè)主管部門(mén)或所屬事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、社會(huì)資本遴選、PPP合同簽訂、實(shí)施監(jiān)管評(píng)價(jià)和項(xiàng)目移交等工作。由于人員編制、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力等方面所限，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)其職責(zé)范圍之內(nèi)的工作往往力不從心。國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施1米分辨率遙感業(yè)務(wù)衛(wèi)星PPP項(xiàng)目實(shí)踐再次驗(yàn)證了“讓專業(yè)人干專業(yè)事”具有重要的實(shí)踐意義，政府方可通過(guò)遴選專業(yè)機(jī)構(gòu)提供全程專業(yè)支撐，做一個(gè)與專業(yè)社會(huì)資本方能力相匹配的合作方，使得PPP模式的政府方和社會(huì)資本方都能做到各司其職、各安其位、各盡其責(zé)、各得其所。

4. 積極探索PPP+REITs等投融資新模式

不動(dòng)產(chǎn)信托基金（REITs）是國(guó)際通行的配置資產(chǎn)，具有流動(dòng)性較高、收益相對(duì)穩(wěn)定、安全性較強(qiáng)等特點(diǎn)。我國(guó)自2020年4月出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs試點(diǎn)政策并列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃，2021年6月首批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目正式上市以來(lái)，市場(chǎng)表現(xiàn)穩(wěn)健而廣受社會(huì)各界關(guān)注。國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施遙感衛(wèi)星項(xiàng)目初始投資規(guī)模較大，服務(wù)壽命一般8至10年，資產(chǎn)權(quán)屬相對(duì)清晰，運(yùn)營(yíng)收益穩(wěn)定。在衛(wèi)星發(fā)射升空提供穩(wěn)定公共服務(wù)以后，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施REITs盤(pán)活存量資產(chǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)債務(wù)出表、風(fēng)險(xiǎn)隔離和提前退出，回收資金以資本金形式投入新的民用空間基礎(chǔ)設(shè)施，并通過(guò)擴(kuò)募機(jī)制不斷做大REITs規(guī)模，在資本市場(chǎng)形成融資平臺(tái)，在保障投資人獲得穩(wěn)定回報(bào)的同時(shí)，促進(jìn)民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資良性循環(huán)。